【棉花协会工作计划】石镇南：棉花产业政策变迁研究及棉花质量共治模式构建的思考

政许可事项，实行了16年之久的棉花加工资格认定制度迎来终结。

二、棉花政策变迁带来的监管问题

（一）政策导向，内地棉花资源锐减

纵观不同时期施行的棉花产业政策，其市场发展有着明显的政策导向作用，这是由于棉花作为关乎国计民生的重要战略物资决定的。过去十几年，棉花市场发展不断成熟，棉花加工行业得到发展，证明政府监管手段是有力的，但由于市场经济飞速发展的浪潮冲击，农产品市场不可避免呈萎缩态势。在自然条件、政策优势等原因的影响下，近年来国内棉花种植逐渐向新疆转移，原内地棉花主产区棉花种植面积急剧锐减，甚至有些原产棉大省，比如河南省，现几乎已经不种植棉花，相应的内地的棉花加工企业收购资源大幅下降，甚至有些地区出现无棉可收的情况，收购成本不断上升，市场竞争力大幅下降，许多400型加工企业不得不被迫停产。

尽管造成这种局面的出现是信息社会崛起、第三产业发展、国家实力竞争转移等多方面原因的影响，也是经济发展的必然趋势，但不可否认的是给我们带来的直接影响是种棉面积不断萎缩、产量剧减、棉花加工能力严重过剩。“2015年全省棉花面积下降到14.3万h㎡；2016年，初步调查结果显示，全省棉花面积同比减少10%-20%”，而我省原64家400型棉花加工企业仅20家申请并通过质量保证能力年审，实际开工的仅数家，“棉花总加工能力达到产量的三倍以上，产能严重过剩，流通秩序比较混乱，已成为影响和制约我省棉花产业健康发展的重大问题”。

（二）改革深化，转变监管中的难题

棉花加工资格认定制度是一种政府事前监管手段，在棉花市场开放发展初期，为避免市场混乱、改善棉花产业小、散、乱的状况而实行的经政府审批的行业准入机制。在明确取消棉花加工资格认定后，质检总局及国家发改委迅速反应，联合发布了《关于取消棉花加工资格认定行政许可后加强棉花质量事中事后监管的通知》，提出要“加快转变监管方式，提高监管效能，做好棉花加工资格认定取消后的监管衔接工作，实现平稳过渡”，并且提出7项加强事中事后监管的具体要求，包括“推动企业全面落实棉花国家标准，强化日常监督检查，加大质量问题追溯和责任追究力度，建立棉花质量监测和预警机制，推进企业质量诚信体系建设，推动大包型棉花企业发展，继续完善棉花公证检验制度”。

尽管上述7项要求是有力的加强事中事后监管手段，但立马实现转变仍存在一定困难。首先，有些规定较原则性，且没有考虑到现实行政监管的壁垒与困难，在推行时阻力重重，比如“加大质量问题追溯和责任追究力度”，这必然要求建立棉花产业全链条式监管，从生产、加工、销售各个环节，联合各个行政部门、社会组织，建立起信息共享的平台，而实际上这些年行政部门发展各自为营，部门联动的效果并不理想，目前来看，建立问题追溯制度较难实行。其次，准入机制取消后，短期内会涌现一批小包型棉花加工企业，甚至有些“两小一土”可能会“卷土重来”，近年来纤检机构为顺应社会发展变化，利用检验优势，工作重心一部分向纺织品转移，对棉花企业监管的人力资源相对匮乏。这些情况都会给事中事后监管带来困难。

除此之外，我省棉花问题还包括棉花自然品质低、生产模式技术落后、品级质量不高，如混等混级、异性纤维含量高、标识不全等问题，这些问题同样需要予以重视。

三、构建棉花质量共治模式的思考

面临棉花产业发展新形势以及监管难题，努力打破行政壁垒、摒弃僵化的监管模式，积极探索，可尝试构建棉花质量社会共治模式。

（一）质量共治的内涵

2014年1月国家质检总局支树平局长在全国质量监督检验检疫工作会议上谈从政府、企业、全社会三方面抓质量共治，同年9月李克强总理在首届中国质量大会上讲话时强调“要努力构建全社会质量共治机制”，“充分利用市场机制倒逼质量提升，形成人人重视质量、人人创造质量、人人享受质量的社会氛围”。不难看出，质量共治即倡导动员社会各方力量齐抓共创质量，充分发挥政府监管优势、企业主管责任、社会广大力量共同创建全民质量时代，这是依法治国、依法行政发展的必然结果，是提升国家综合实力、促进社会进步的有效手段，也是实现“质量强国”“质量强省”宏伟目标的现实需求。

（二）整合各方力量，建立棉花质量共治

棉花产业发展中出现的诸多问题，仅依靠质监部门、纤检机构的力量是远远不够的，加强事中事后监管也无法避免行政监管手段天然的滞后性问题。因此，在棉花质量监管中引进质量共治概念，整合各方力量，形成共治局面，才能真正实现棉花质量全面提升。

1.纤检机构等质量主管部门

正如支树平局长所说“政府对质量安全负总责”，政府部门始终是质量监督管理的主要责任单位。一是作为棉花质量监管的直接管理单位，应当充分发挥技术优势，树立质量引导作用。如向棉农大力推广优质棉花品种，争取政策、财政支持，稳定种棉面积，大力引导企业树立质量意识、建设湖南棉花品牌。并继续加强公证检验，充分调动上下资源落实质检总局及国家发改委提出的加强棉花质量事中事后监管的7项措施；二是加大与其他政府部门间的联动协作，建立信息共享机制。棉花质量提升，不仅依靠质监部门，农业部门、地方发展改革部门、财政部门等都应当利用自身优势，打破信息孤岛、消除行政壁垒，加强沟通联系，共同为促进棉花质量提升努力。

2.棉花经营者

棉花经营者不仅仅指棉花加工企业，还应包括棉花种植者、收购者、销售者、承储者。棉花经营者应当重视质量问题，树立棉花品牌意识，能自发自觉的规范自身行为，从根本上解决棉花质量问题。一是加强对国家棉花强制性标准、技术规范的学习，建立健全棉花质量内部管理制度、质量责任追究考核机制，提高其质量管理能力；二是大力弘扬诚信经营，重视提高专业技能的同时加强职业道德培训；三是棉农应加强科学种棉、挑拣、分等分级等专业知识、相关政策的学习教育，树立起质量意识，提高专业技能。

3.各类社会组织

一个行业不断发展、壮大、规范，相应的各类商会、协会等各种社会组织逐渐兴起并崛起，成为在质量共治中的重要力量，如国家棉花改良中心、中国棉花协会及中国棉花地方协会，我省的如湖南省棉花科学研究所、湖南省棉花工程技术研究中心等。这些社会组织机构灵活、地域分布广、科研资源丰富，与行政机关单位形成良好的资源优势互补，应充分发挥其服务、协调、维权的作用以及科研技术的优势，为棉农生产服务、企业发展服务、政府宏观调控决策提供依据，成为棉农、企业和政府之间的桥梁和纽带，为促进棉花产业健康持续发展出力。

4.新闻媒体

“舆论是行动的先导，宣传是推动工作的手段。”信息时代的发展，新闻媒体早已在我们生活中占据了重要地位，其作为社会信息的直接载体，毫不夸张的说是舆论的指向者、价值的研判者，因此新闻媒体也是质量共治中不可忽视的力量。新闻媒体一要加强优质质量相关新闻报道宣传，树立公众的质量建设信心；二要充分发挥其监督利刃的作用，敢于曝光社会质量隐患、安全问题，成为公正的、有力的质量监督者；三要重视对质量法律法规、相关政策等质量知识的宣传，让公众更易获得质量知识、质量维权的信息与渠道，营造良好的社会质量共治氛围。（作者系湖南省纤维检验局，党委副书记 石津南）