【人物】刘鹤：结构改革的信奉者和推动者

3月19日，66岁的刘鹤从幕后走到台前，当选国务院副总理，成为中国政府新经济团队中的重要一员。回顾过去二三十年，刘鹤一直是结构性改革的信奉者和推动者，而且在很多关键时点的发声，颇具前瞻性。

早在上世纪90年代，刘鹤就认识到中国经济存在着结构性问题，即供给结构和需求结构的不匹配。而金融危机十年以来信贷扩张带来的高产能、高库存、高杠杆等让中国经济再次走到结构性改革的关口，尤其是中国经济的负债集中在地方政府（包括融资平台）和国有企业，其中大量债务存在着潜在违约风险。

一位与刘鹤同为“中国经济50人论坛”成员的经济学家对界面新闻表示，虽然现在和上世纪90年代相比都可称得上“生死关头”，但所处环境和面临的问题又不一样。

“那时候国有企业不盈利，现在国有企业盈利，”他说，“降杠杆跟企业破产是两回事，就像心脏病和肺炎都是要命的，但不是一回事，治法也不一样。有的是必须立即手术，有的是保守疗法。降杠杆一定是缓慢的过程。”这位经济学家说。

从插队知青到无线电厂工人，从经济智囊到国务院副总理，被誉为“中国的萨默斯（前美国总统经济顾问）”的刘鹤，要实现“争取在未来3年左右时间，使宏观杠杆率得到有效控制”的承诺，面临的挑战并不轻松。

从幕后到台前

来自官方的简历显示，刘鹤生于1952年，和那个时代很多城市知识青年一样，他也下乡插过队。1969年，刘鹤来到位于吉林省西北的穷困县洮南瓦房公社插队。一年后，他加入中国人民解放军的王牌军——第38军。1973年，刘鹤进入北京无线电厂做工人，在这里工作了6年，历任团委干事、书记，这是他进入国务院之前工作时间最长的地方。

1977年，中国恢复高考制度，这一标志性的事件改变了很多人的命运，也包括刘鹤。两年后年，刘鹤进入中国人民大学工业经济系学习，先后获得学士和硕士学位。毕业后，他进入国务院直属智囊机构国务院发展研究中心工作。1987年，年仅35岁的刘鹤因一篇《中国产业政策的初步研究》报告，得到国务院领导器重，从国研中心调到国家计委，开启了 “政策设计”生涯。

在国家计委工作期间，刘鹤还有一段“洋插队”的历史。1992年，他赴美国西东大学工商管理学院学习，两年后转入哈佛大学肯尼迪政治学院国际金融和贸易专业，并获得了公共管理硕士学位(MPA)。哈佛大学肯尼迪政治学院一直以培养精英官员著称，授课老师很多都是美国总统经济顾问委员会委员。

刘鹤在美国留学的那段时期正是全球互联网热潮逐步形成之际。1998年，刘鹤出任国家信息中心常务副主任（正局级），参与国家信息化建设工作。2001年，他转赴新成立的国务院信息化工作办公室任副主任，主管电子政务和国际合作工作，同时兼任国家信息化专家咨询委员会主任。

2003年3月，刘鹤出任中央财经领导小组办公室副主任，分管宏观经济政策和经济发展方面工作。中央财经领导小组下设的中财办，是为最高领导层提供经济方案的部门，属正部级机构。近20年来，中财办主任同时兼任国家发改委副主任。

根据2008年10月出版的《中国经济50人看三十年：回顾与分析》一书，进入中财办后，刘鹤参与每年国家主席在中央经济工作会议上的报告起草和宏观经济政策工作，是十六届三中、五中、六中全会和十七大文件重要执笔人。“中国经济50人论坛”是1998年6月成立的非官方、公益性学术组织，刘鹤是发起人之一，现在和吴敬琏同为该论坛学术委员会荣誉成员。

刘鹤代表了与那些活跃在大众视野的官员们不同的另一类形象：他们是中央很多重要文件的幕后起草者，在宏观经济政策方向的选择上有着举足轻重的影响，但却很少为外界所知。近年的政治新名词“顶层设计”，以及当前的“供给侧改革”等，背后可能都有刘鹤的身影。

让刘鹤开始受到外界普遍关注的是美国《华尔街日报》在2013年10月的一篇报道。彼时，他刚升任中央财经领导小组办公室主任一职7个月。

报道在开头说，2013年5月，时任美国国家安全顾问的多尼伦飞往北京参加一场中美高层会晤，习近平指着自己身边一位身材高大、有着学者风度的助手对多尼伦说：“这是刘鹤，他对我非常重要。” 这篇文章在国内很快流传开来。此后，刘鹤的每一次现身都会引起外界的高度重视。

今年1月的世界经济论坛召开期间，论坛大中华区首席代表艾维德在接受第一财经采访时表示，与会人士对于能听到刘鹤的演讲热情高涨，大会组织接到了很多要求安排与他会晤的请求。

“鉴于刘鹤在理解中国经济和金融市场方面所扮演的重要角色，届时人们将非常热衷于听到他的观点，更好地解读中国的未来。”艾维德说。

尽管如此，刘鹤还是保持着道家“光而不耀”的处世态度。比如，刘鹤办公室在回复《华尔街日报》上述文章的电子邮件中说：“刘鹤认为外界对他在中国经济政策制定方面扮演的角色有许多误解，实际上，中国的经济政策是通过一个集体决策体系制定的，任何个人发挥的作用都是相当有限的。

结构性改革的轮回

“中国将利用改革开放40周年的机会推出新的改革举措”，“可能我们有一些措施超出国际社会的预期。”刘鹤在今年1月的世界经济论坛上就“中国的经济政策”作特别致辞后这样回答论坛主席克劳斯•施瓦布的提问。

刘鹤对于结构性改革的推崇可说是一以贯之，只是在不同历史时期对于结构性改革的主要要求所有不同。

在1987年发表的“成名作”《中国产业政策的初步研究》中，刘鹤写下了这样一段思考：“在我国供给结构明显存在缺陷，市场机制不健全、消费档次没有拉开的情况下，单从总量层次调控供求矛盾是很难奏效的。深入到供求体系的结构层次，通过制定产业结构政策从根本上改善总供给能力，实现结构性的资源优化配置和国民收入合理分配，可能是解决问题切实可行的思路。”

即使在对中国80年代通货膨胀的研究中，刘鹤也认为不能将其简单归结为货币现象，而是进一步将其导向了我国特定的结构和体制变化背景。

他在1990年发表的《成本推进通货膨胀及其治理》一文中的认为，我国的通货膨胀同时存在“需求拉上”和“成本推进”两类因素，两者互相渗透，互为因果。其中，需求拉上通货膨胀不仅起因于货币供给超过产量增长等短期因素，而且诱发于当时的产业结构剧烈变动，体制转换，松货币政策和名存实亡的中央银行职能等特定背景。而成本推进通货膨胀则是由外部成本上升，工资刚性引起的劳动成本上升以及“利润刚性”推进物价上升三个环节因素叠加而成。

“若把两个因素综合在一起加以考虑，就可以看到，治理我国的通货膨胀需要立足于结构转换和机制变革的主调之中，把改革、 开放、发展、 治理融为一体。 既要考虑对直接诱因的控制，更要注意消除其形成机理。 从这个意义上说，仅通货膨胀这一概念，实际包括了产业结构调整、 宏微观机制构造等多方面的内涵。”刘鹤说。

当前的经济热词“供给侧结构性改革”亦可以追溯到最初的产业政策。

刘鹤1987年提出的“产业政策”实际是指联接宏观和微观的一整套政策体系。其通过协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才等各种间接或直接政策的制定和实施，“对某种（某几种）产业的生产、投资、研究、开发现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制”，以实现产业结构合理化。这样的产业政策，从宏观上要求有计划、有重点地协调发展国民经济，又从微观上引导企业的发展方向。

在当时“计划”与“市场”的协调仍面临较大阻碍的情况下，报告借鉴日本战后初期的产业政策，将“竞争”与“干预”、“改革”和“建设”结合起来，为该阶段的计划体制改革提供了一个有效的“方法论”。此后20年，中国的产业政策无一例外都体现了上述调控思路。但是，由于最初的政策设计本身具有较强的计划经济色彩，进入新世纪后，一些行政性直接干预措施在制定和实施过程中被进一步强化，限制了市场机制的作用，产业政策的弊端也逐渐暴露。

1989年3月，国务院发布了我国第一部产业政策法规，即《国务院关于当前产业政策要点的决定》，提出集中力量发展农业、能源、交通和原村料等基础产业，同时控制一般加工工业的发展，使它们同基础产业的发展相协调。

1994年4月，国务院颁布《90年代国家产业政策纲要》，提出要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段保证产业政策的实施，支持短线产业和产品的发展，对长线产业与产品采取抑制政策。

著名经济学家吴敬琏在2016年第6期《比较》杂志上撰文指出，这种政府在“宏观调控”的名义下以产业政策直接干预微观经济的传统一直延续下来，到世纪之交形成了“有保有压、有扶有控”的产业政策方针。有关部门陆续颁布了汽车、钢铁、水泥、煤炭、铝业、电力、船舶、纺织等一系列行业的“产业发展政策”、“产业结构调整规定”和“产品目录”。

“不过，这种直接干预市场和限制竞争的产业政策的执行效果乏善可陈，使我国产业结构在新世纪第一个十年变得越发扭曲，由行政力量推动下形成的大型企业集团的竞争力下降成为一个明显的事实，以致‘三去一降一补’，即‘去过剩产能、去房地产库存、去杠杆、降成本、补供给短板’成为当前必须面对的紧迫而沉重的任务。”

刘鹤本人也在2008年的一篇文章中深有感触地说道：“（总结中国经验）的重点可能是再认识政府在经济发展中应该扮演的角色和重新定义公共产品，再认识价格机制的重要作用，再认识在全球化条件下战略性产业政策的功能，再认识外部环境变化和内部发展模式调整之间的互动关系，再认识保护产权、完善激励机制等有利于长期经济增长因素的重要作用。在这些问题上，的确是’成也萧何，败也萧何’。”

事实上，到21世纪初，中国一些基础产业已经出现了明显的产能过剩。2005年，刘鹤在解读“十一五”规划建议时指出，应对供给体系和总需求结构同时进行调整，即压降过剩产能的同时，扩大国内需求，增加消费对经济增长的拉动作用。只不过，随后爆发的全球金融危机使得国内原本为应对供给过剩问题采取的“偏紧的宏观经济政策”被“4万亿”政策打断。

随着全球经济逐步复苏，国内经济逐渐进入高质量发展的新阶段，2015年10月，担任中财办主任的刘鹤在广东考察期间强调，要按照中央要求，大力推进市场取向的改革，更加重视供给侧调整，加快淘汰僵尸企业，有效化解过剩产能，提升产业核心竞争力，不断提高全要素生产率。

2015年11月10日，中共中央总书记习近平在中央财经领导小组第十一次会议上提出，在适度扩大总需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动中国社会生产力水平实现整体跃升。

斗转星移，在当年产业政策重点扶持的钢铁、煤炭等基础性产业，成为如今迫切需要去产能、去杠杆的重灾区后，刘鹤，将继续成为这一轮供给侧结构性改革的操刀者之一。

预见者和改革者

回顾过去二三十年，刘鹤似乎对于中国经济在不同历史阶段的首要任务总能准确把握，在很多关键时点的发声，颇具前瞻性。

1998年，中国出现通货紧缩现象，国内不少学者认为长达20年的高速增长阶段可能已经完结。但刘鹤认为这种观点过于悲观。他表示，“中国经济仍具备长期实现经济高速增长的潜力和大部分条件。在未来10年, 中国的三个基本趋势 : 城市化、市场化、国际化将为高速增长创造物理空间、动力机制和运作惯例。”

当时还有一种观点提出，中国经济增长应该强调质量，但刘鹤认为，让中国经济增长保持“高速度”更具有紧迫性，而所谓的过剩产能可以依托城市化进程得到解决。“必须深刻认识到：如果中国经济不抓住增长的好机会, 在人口老龄化社会到来之前尽可能快地解决结构性改革的历史任务, 就可能再也找不到这样的机会了。”他强调。

事后证明，正如他所说，中国经济的高速增长又持续了十多年。而现在，真正到了强调提高经济增长质量的时候。

世纪之交，刘鹤还敏锐地预感到以信息技术为代表的“新经济”的力量。他从1996年到2003年陆续发表多篇文章，大力推荐“新经济”，并鲜明地提出，“最危险的是对新经济的麻木不仁”。

彼时的刘鹤已经清醒认识到，相对于传统经济，新经济更倾向于扁平的，互动和网状的组织结构，将对现行组织及其体制产生很大的冲击，这种冲击将全面体现在社会经济结构、组织结构、商业模式、管理行为、交易方式和制度变化等方面。但其恰恰也为中国经济下一阶段的发展，带来了新的、最好的动力。这些观点在现在看来仍不过时。2015年中央经济工作会议提出“三去一降一补”，“补短板”的其中一项正是要求“培育发展新产业”。

2008年8月，国内面临紧缩政策是否需要继续的争议，刘鹤在接受《人民日报》专访时指出，就中国经济的现实表现看，宏观调控政策力度已基本到位，没必要再加大调控力度，应保持各项宏观政策的稳定，创造一个良好、透明的外部环境。那年9月开始，沿海地区出现严重的出口下滑，来自发达国家的坏消息接踵而来，国际金融危机对中国经济的冲击开始显现。

2009年4月，全球经济还处于不断受到冲击的困顿之中，刘鹤提出了这样的担忧：“与上一次经济危机的另一个不同之处在于，发达国家的实体经济没有新的增长点，技术突破缺乏储备。展望十年，如果处理不当，这场金融危机存在出现一波三折的潜在风险，一旦如此，金融危机经历的时间会比想象的还要长久，对此亦高度警觉和防范。”

最近一轮全球金融危机的到来深刻影响了刘鹤后期的理论形成。

从2010年起，刘鹤牵头的中财办课题组，会同中国人民银行、银监会、社科院、国务院发展研究中心、北京大学等部门的专家学者，启动了对20世纪30年代大萧条和本次国际金融危机的比较研究。两年后，《比较》杂志刊登了由其执笔的总报告《两次全球大危机的比较研究》。他在这篇后来获得中国经济领域最高奖——孙冶方经济科学奖的文章中，从政治经济学的角度归纳了两次大危机的异同之处。

从宏观视角看，课题组认为，两次危机带来的启示包括：繁荣时期要有危机意识，不能一再延误改革良机。货币政策必须松紧适度，不能只顾追求短期繁荣。财政政策必须量入未出，留有余地才能临危受命。金融安全网必须及时修补，社会安全网必须覆盖广泛，要正确处理政府与市场，金融发展与实体经济的关系等等。

课题组还在研究中还特别提出，要吸取两次危机的经验和教训，避免走向过度负债型经济，重视调控由金融引发的波动。

在处理虚拟经济和实体经济的关系方面，强调要注意以下三点：

首先，货币金融环境不能助长债务型经济过渡发展。发展消费信贷要稳步推进，严格偿付能力审核；地方政府借债行为要逐步透明化、制度化，加强市场约束；银行理财等表外业务和民间融资要规范发展；金融机构要加强资本约束和内部治理约束，防止利益冲突和道的风险。

第二，加强宏观审慎监管和系统性金融风险防范。宏观调控要在关注真实经济指标的同时，更注重调控金融引发的波动，加快构建逆周期的宏观审慎监管框架，弱化金融的顺周期性质。

第三，坚持金融服务实体经济的本质要求。要采取各种有效措施，既改善实体经济经营环境，夯实实体经济发展基础，又抑制资本脱实向虚、以钱炒钱，防止虚拟经济过度自我循环和膨。

刘鹤认为，危机的爆发是“人祸”而非“天灾”，两次大危机中一个共同的原因是金融体系的脆弱性超过了微观层面的风险管理能力和宏观层面的监管能力。在金融监管方面，本轮金融危机至少带来了三条启示：第一，金融监管要有前瞻性，从某种意义上说，必须是内生反周期性的，特别是在繁荣时期，金融监管在不受重视时最有价值。第二，金融监管体系要有适应性，监管者需要具备深刻的自省意识和不断改良的能力。第三，金融监管要“长牙齿”，不能只说不做。

在全球经济治理新架构确立过程中，课题组提出，中国在走出危机的激烈国际博弈中应维护利益、适时出手。要认清，顺差国家实际上在“再平衡”过程处于主动，不能在再平衡压力下，承担过多国际经济调整责任。在全球力量对比加速变化，全球经济治理结构处于大变动和寻找信均衡的背景下，中国应寻求由积极参与者向主导塑造者转变，设置“中国议程”，推出“中国方案”。

刘鹤这代人由于早年的磨难，往往认为自己对改革负有更大的责任。

正如他2008年在《没有画上句号的增长奇迹》一文中所说，“三十年前我们以惊喜的心情迈进大学，赶上了时代的末班车，不觉之间几乎到了花甲之年。展望未来，路途还很遥远……有三件事是我们这一代人无法回避的责任：一是强化社会共识和推动改革开放；二是总结历史经验和推动理论创新；三是思考深化改革的导航图。”