地方政府专项债——什么叫政府专项债券项目

疫情背景下，今年的宏观经济下行压力空前加大。作为重要的对冲政策，今年政府工作报告里提出地方政府专项债发行3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。地方政府专项债到底是个什么东西？他为什么能成为稳定宏观经济的重要工具？

一、地方政府债务的前世今生

地方政府专项债券，其实是地方政府债的一种。地方政府债这东西，并没有像国债那样有着悠久的历史，因为在很长的时间内，咱们国家其实是禁止地方政府发债的。真正意义上的地方政府债，是2014年改革之后才有的新事物。在此之前，对地方债更加准确的称呼应当是地方融资平台债务，也就是各类城投债和银行贷款。这些债务包含三个种类，一是地方政府负有偿还责任的债务，二是地方政府负有担保责任的债务，三是地方政府可能承担一定救助责任的债务。这三种债务对财政的压力由大到小依次减轻。简而言之，是因为分税制改革后地方政府事权财权不匹配产生了资金缺口，而修订前的预算法又不允许地方政府借债，使得地方政府不得不通过其他方式变相举债。而债务的主要用途其实就是用于建设政府所承担的公共服务资金支出。比如城市供水、供电、垃圾处理还包括一些项目建设，比如机场、路桥、甚至包括公园等等公共服务的建设资金。

地方财力不足导致的偿还风险固然是一大风险，但这是建立在债权债务关系清晰的基础上的。在这个前提下，如果债务无法偿还，那就意味政府承担的多项公共服务全部停止，例如供水、供气、供电等等，这对老百姓的日常生活影响可就大了去了。不过我国的政治体制决定了地方政府不存在破产这个概念，因此这种山穷水尽，影响每个人日常生活的的情况目前来看只是一种设想。

更大的、更现实的风险则是道德风险。由于地方政府债的债务主体是融资平台这种暧昧不清的实体，地方政府理论上是可以撒手不管的，也就是说如果地方政府真的还不起了，说这些烂玩意根本不是我借的，是平台公司借的，你别找我，银行真的没有什么办法。如果任由这种情况出现，银行坏账势必大量累积，侵蚀银行资本金，金融系统就会动荡。这种系统性的风险是我党金融工作的底线，是万不能发生的。因此，为了解决这个事情，中央在14年10月份出台了地方政府债务管理的纲领性文件: 国发【2014】43号文。这个文件的主要意思就是以前的你们借债的既成事实我就算是认了，但以后还想这么干那可不行。同时，我们修改了预算法，把举债的权力下放一级到省级政府，这算是在事权和财权的平衡上略微向地方做了点让步。自此以后，理论上，地方债只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方债。

二、目前地方债的情况

目前地方债全部是省级地方政府通过债券市场发行的，而且自主承担偿还责任。这些地方债包括两个用途，一是置换，二是新增，新增的地方政府债又分成两种，一种是一般债，另一种是专项债。

所谓置换，说白了就是借新还旧。地方政府在2013-14年集中统计上报了一次政府债务的存量数据，这些债务随着时间的推移会逐渐到期，需要还本付息，然而地方政府财力有限，无法完成，那怎么办呢？那就置换呗，通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的解决。不要觉得借新还旧是什么丢人的事，只要政府的信用在，能够持续的进行融资，这条路就是好办法，很多企业不也正是这么做的么。但置换的高明之处在于，将地方政府这个实体从幕后推向台前，用省级政府的信誉显著降低政府的融资成本。以前的地方政府债是融资平台借的，银行和市场对他们的性质有疑虑，有疑虑怎么办，那就提高融资成本，按照企业的标准来办，所以地方政府前些年的融资成本动不动8%，甚至高达10%，要知道国债的成本长期在3%左右。现在地方政府出面来借钱，成本一下子降低了，成本也就3.5%左右，因此地方政府对这项政策简直是谢天谢地。

有人会问，用低息债务去置换高息债务，这不是耍流氓么？有谁这么二会答应啊，答案是，债务的微观主体不同，其实投资者的权力并没有被侵占。举个例子，地方政府的存量债务可能是借给工行的，利率是8%，现在呢，我通过公开的方式向市场融一笔钱，投资者可能是建行、交行，利率只有3%。把借来的钱还给工行，成本还降低了，岂不美哉。不过从宏观上说，银行高息借债给地方政府的时代结束了，利润空间受到了压缩。然而，这比不还钱还是强了百倍。

所谓新增，顾名思义就是地方政府为了建设需要增加的债务。这里面的一般债主要是为了应付地方政府的日常开支。而地方政府要进行建设，就需要用到专项债。专项债的每一笔都要对应地方上的一个重大项目，因此才叫做“专项债”。每一年专项债和一般债能发多少，是需要全国人大在两会上审议通过的。这也是为什么地方政府专项债的限额要写到政府工作报告里面，只有人大通过了这个报告，限额确定下来，财政部才能把这个额度根据需要分配到各个省，然后各个省才能发债。不过今年因为疫情突如其来，实际上采取了先斩后奏的模式，也就是先提前预支一部分专项债额度，然后等两会的时候再让人大一并审议。

为什么近年来专项债的作用越来越大呢？这是因为这两年经济下行压力大，地方政府需要工具来对冲经济下行压力，而专项债是非常好用的一个工具。在现有的财政管理体制下，地方政府专项债虽然也纳入预算管理，但他不是用地方政府的预算收入来偿还的，而是用债券对应的项目收益偿还，而且不计入赤字，这就给了专项债相对灵活的使用空间，比起受到严厉打击的各类城投债等隐性债务，专项债相当于是地方政府和中央政府之间达成的某种妥协。

三、后续

地方债目前通过改革已经走上正轨了，虽然仍然有一些问题，例如流动性问题，发行的市场化问题等等。但是比起以前大规模的不规范举债，还是要好了很多，最重要的，地方债的置换给了地方政府喘息的机会，用时间换来了空间，个人认为是近年来财政改革中比较成功的一项。