‘国务员’国务员二十条

原作者丨王锐（华东师范大学历史系）

要论清末革命党中对于中国未来政治建设问题思考最深入者，则非章太炎莫属。他十分熟悉中国历代典章制度，并阅读了不少近代西方政治学、社会学的论著。

1906年，因“《苏报》案”而入狱的章太炎，终于得以出狱，并再次东渡日本。此后他的思想，较之先前，一大变化就是开始深入反思西学对中国历史与现状的适用性。

近代 1902年《苏报》是中国资产阶级革命民主派的国内第一份报纸，1896年6月26日创刊于上海。章太炎、柳亚子等在《苏报》上发表过文章。1900年后由宣传改良转为倾向于革新。1903年，“苏报案”震动全国，促使革命运动迅速兴起。

他认为“今中国之不可委心远西，犹远西之不可委心中国也。”（章太炎：《国故论衡·原学》，上海：上海古籍出版社2003年版，第103页。）中国的发展，不应处处模仿他邦，而是应以本国历史与现状为根据，思考真正适合于中国自身的立国之道。（章太炎开始反思西学，一个不容忽视的缘由便是他由于“《苏报》案”而入西人监狱，在狱中饱尝苦头，使他开始质疑西人宣传的“文明”、“民主”是否真的名实相符。参见章念驰：《沪上春秋——章太炎在上海》，台北：三民书局1995年版，第32—33页。）在此基础上，他认为对于中国古代典章制度，不能轻易用“专制”二字简单概括，而是应探寻其中的历史沿革与内在原理：

我们中国政治，总是君权专制，本没有什么可贵，但是官制为甚么要这样建置？州郡为甚么要这样分划？军队为甚么要这样编制？赋税为甚么要这样征调？都有一定的理由，不好将专制政府所行的事，一概抹杀。就是将来建设政府，那项须要改良？那项须要复古？必得胸有成竹，才可以见诸施行。（章太炎：《在东京留学生欢迎会上之演讲》，载章念驰编订：《章太炎演讲集》，上海：上海人民出版社2011年版，第7页。）

《探索“良政”：章太炎思想论集》，王锐著，上海人民出版社，2020年5月。

在这里，虽然他依然认为中国古代制度乃是“专制”政体，但也开始注意到必须仔细梳理沿革、总结得失，“改良”同时犹有可“复古”之处存焉，这样方能为未来的制度建设奠定基础。这表明，章太炎此刻已经将对中国未来政治的思考建立在从中国历史自身脉络出发，明晰当下具体的实际形势，考量本国各类制度利弊，视此为制度建设之根本。

基于此，章太炎批评当时作为引进西方政经学说之代表人物的严复“所译泰西群籍，于中国事状有毫毛之合者，则矜喜而标识其下；乃若彼方孤证，于中土或有抵牾，则不敢容喙焉”，即将西方的历史进程视为普世性的真理，并以此为出发点思考中国历史与现状，导致遮蔽了中国历史的复杂性与现实的独特性。章太炎指出，这一认知模式，“不悟所谓条例者，就彼所涉历见闻而归纳之耳，浸假而复谛见亚东之事，则其条例又将有所更易也。”（章太炎：《商兑》，载《章太炎全集》，第4册第337页。当然，据今人研究，严复的翻译在当时引起极大的论争，一个不容忽视的原因在于时人对“民族”等近代术语的理解与界定颇不一致，这一知识储备的差异性，也导致了彼此在思想上的冲突。参见王宪明著：《语言、翻译与政治——严复译研究》，北京：北京大学出版社2005年版，第121页。）

严复宣传维新变法思想，将西方的社会学、政治学、政治经济学、哲学和自然科学介绍到中国。

作为被近代西方所宣扬的带有规律性的“条例”，主要伴随着19世纪资本主义的全球扩张而生，特别是被用于向非西方地区宣扬西方文明的进步性与普世性，究其实，并无放之四海皆准之理。认识中国问题、解决时代危机，须根植于中国自身的历史进程，从中归纳总结蕴含原理性质的、具备解释力的“条例”。

当时无论是革命派或立宪派，包括清廷内部的改革派官员，都认为未来中国的制度设计应借鉴近代西方的代议制，只是存在着认同共和政体或君主立宪政体之别。而章太炎则一反潮流，主张代议制不可照搬于中国。在《代议然否论》一文里，他认为代议制与西方中古时期的封建制息息相关，议员很大程度上继承了封建贵族的政治地位。而中国自魏晋以后，社会上除了君权，已基本没有世袭性的政治权力，因此不适合移植代议制度，人为的制造一个特殊的权力群体，他的这番思考，根植于他对历史的重视，即历史流变是思考制度问题的重要参考，是否与历史接榫也是一项制度是否具备基本合法性的重要条件。

此外，他强调制度建设应和中国最基本的现实国情相符，在中国广土众民、地域经济发展极不平衡的条件下，能够被选为议员的，很可能是地方上的豪右富民，他们不会真正代表民众的利益。这一观察，注意到了近代政治体系里权力、阶级、资本之间复杂的关系，制度移植需要针对基本国情具体分析，世间并无一种普世主义的制度。这在视西方宪政体制为天经地义的清末民初，尤显空谷足音。

章太炎研究范围涉及小学、历史、哲学、政治等等，著述甚丰。

最后，章太炎在《代议然否论》里设计了一套他理想中的制度。

简要言之，他主张总统只负责行政与国防，外交上作为国家礼仪的象征，此外不再具有其他权力。另外，司法独立，其主要负责人地位与总统匹敌，但凡政治上与社会上的案件，皆由司法部门负责，不受其他权力机构干涉，即使总统触犯法律，也可依法将其逮捕。立法不由总统干涉，同时杜绝豪民富户参与，由“明习法律者与通达历史周知民间利病之士，参伍定之。”（章太炎：《代议然否论》，《章太炎全集》第4册，第318页。）除了小学与军事学校，其他教育机构皆独立，其负责人与总统地位相当，以防行政权力干预教育，因为“学在有司者，无不蒸腐殠败，而矫健者常在民间。”在任免问题上，章太炎坚持总统任命，“以停年格迁举之”，（章太炎：《代议然否论》，《章太炎全集》第4册，第318页。）按照其任官时间与功绩来按部就班的升迁。其他政府官员的正常任命不容总统置喙，除非前者有犯法与过失的行为。若总统或其他官员有渎职或受贿等罪行，人人得以上诉于“法吏”，由后者传唤嫌疑人，审理其案情，在量刑标准上，轻谋反罪，以免民众被肉食者威胁，但叛国罪则重判，特别是割地卖国行为一律处以死刑，以示国家主权不容破坏。在政策执行上，凡必须由总统签署之政令，一定要与国务官联署，保证有过失总统与其他官员共同承担，杜绝诿过于下。每年将政府收支情况公布于民，以止奸欺。因特殊原因需要加税时，让地方官员询于民众，可则行，否则止，若正反意见相差不大，则根据具体情况处理之。在正常情形下，民众不须推举议员，只有面临外交宣战等紧急时刻，则每县可推举一人来与闻决策。此外，他还设计了相关经济政策，如只能制造金属货币，不能制造纸币；轻盗贼之罪，以免法律沦为富人的帮凶；限制遗产继承的数目，防止经济不平等世袭化；杜绝土地兼并；工厂国有化；官员及其子弟不能经商；商人及其子弟不得为官。

总之，章太炎认为一项好的制度，应该真正体现人民民主，而非成为新的压迫工具，应代表最广大民众的根本利益，而非代表各类新旧权贵豪绅的利益，并能克服近代资本主义政经体制的诸弊端，让民权思想得以名副其实的在中国生根。此外，救亡图存是近代中国最主要的时代主题，任何制度设计必须顾及于此，即维系主权与领土的完整，动员广大社会力量参与国家建设，而不应人为的制造地域隔阂，撕裂民众的国家认同。

章太炎批评当时讲政治的新派人士“法理学、政治学的空言，多少记一点儿，倒是中国历代的政治，约略有几项大变迁，反不能说。”（章太炎：《常识与教育》，载章念驰编订：《章太炎演讲集》，第63页。）本乎此，在1908—1910年间，章太炎发表了多篇论述中国古代典章制度的文章，如《官制索隐》、《五朝法律索隐》、《秦政记》、《说刑名》等，努力挖掘其中蕴含的平等精神、重视弱者生命、抑制权贵等因素。

比如在《秦政记》一文里，章太炎试图挖掘深刻影响中国两千余年政治制度与政治文化的秦政之精髓，从中总结中国古代政治实践中所体现出来的内在原理，以此作为未来中国制度建设的历史参考。章氏自言中国的政治应“依于历史，无骤变之理”，（章太炎：《自述学术次第》，载虞云国整理：《菿汉三言》，上海：上海书店出版社2011年版，第198页。）

因此《秦政记》不但是他尝试对历史提出解释，更有着极强的现实指向。他强调理解秦政不可简单套用源自近代西方的“专制”话语。秦政的运作，一定程度上保障了平民的利益。并且在铨选人才方面，秦制具有古典式的社会流动性，实践韩非主张的“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，有效动员了当时的基层社会力量，杜绝皇族贵戚弄权干位，树立了良好的政治风气。此外，秦政厉行法治，赏罚一准于法，拒绝对特权集团法外开恩，这一点体现了社会平等，同时形成流传后世的政治文化传统，此乃未来中国法治建设的重要传统资源。

又比如在《五朝法律索隐》一文里，章太炎认为立法之事应本于中国现实状况，对于历史上长期形成的社会道德、风俗、习惯应予以充分重视，使得法律条文能和广大民众的生活习惯相吻合，在维护社会基本秩序、改革已经不适合时代风气的社会弊端同时，不去人为破坏民间习之已久的基本生活方式。他通过疏解五朝法律相关内容，强调制定法律应从平民的立场出发，以保障平民权益为旨归。就此而言，五朝法律中所体现的“平吏民”、“恤无告”诸特色，尤值得后人充分参考借鉴。

此外，伴随着中国被卷入全球资本主义经济体系，章太炎对中国国内中西资本力量的扩张十分警惕，担心在创办新政、发展工商业的名目下，广大平民遭受新式压榨与剥削。因此他表彰五朝之法颇有“抑富人”的特征，其根本精神足以为当下如何通过法律形式抑制资本的力量提供思想资源。章太炎之于五朝法律，考史其名，鉴今其实，表达了他对政治平等、社会公平，以及每一个生活于中国大地上的人都能真正独立、免于压迫的强烈向往。

章太炎。

武昌起义爆发之后，章太炎回国参与新政权的建设，他目睹当时盛行的参照西洋各国政治建制来探讨未来中国的制度建设，强调为政者应做到“先综核后统一”，即对中国广土众民且地域发展不平衡的状况有充分的认知，在明晰基本国情的基础上，实事求是、对症下药，通过有效的政治治理，来“巩固国权”，维护中国的领土完整，避免列强染指。因此他对讲求西学的政坛新锐极不信任，希望能任用清末的立宪派与清廷的旧官吏，依靠他们的行政经验来稳固政治与社会局面。

另一方面，基于实现民权的理想，他对新成立的临时参议院与其制定的《临时约法》展开批评，认为这些并不能真正代表民众意志。《临时约法》中赋予参议院极大的权限，章氏则强调全体国民才是国家主权的所有者，参议院中的参议员并非根据民意而当选，既如此，后者的政治行为无异于越俎代庖，因此在法理上并不具备合法性

特别是第二点，基于他在清末发表的政治主张，在《临时约法》颁布之后，章太炎并不像国民党人那样，认为此法之目的在于体现民权，而是质疑其中的关键条款，否认其正当性。他指出：

国民为共和国主人，有主权者。参议员为都督府差官，无主权者。故国民对于参议院之《临时约法》，有不承认之权，此最简明之理由也。（章太炎：《否认》，载《章太炎全集•太炎文录补编》，上册第419页。）

可以看到，章氏认为《临时约法》为临时参议院所指定，而后者的成员究其实只是各省独立之后所派遣的代表，只能体现各省首脑的意志，并不能真正代表作为“共和国主人”的全国国民。如果按照主权在民的理论，那么国民就有不承认此约法的权利。根据同样的理由，章太炎认为《临时约法》第二条所规定的“中华民国之主权，属于国民全体”实难成立。因为“今日足以代表国民者，为参议员乎？而参议员为都督所派，绝非民选。为遵照此次《约法》之选出者乎？而第十八条之选派方法，由各地方自定。假令又有都督选派，甚或有自署为参议员者，亦《约法》所许。以此组织参议院，果足代表人民全体而行使主权乎？稍有政治常识者，必不谓然。”（章太炎：《否认》，载《章太炎全集•太炎文录补编》，上册第419—420页。）可见，章太炎所在意的，是参议员是否真正能代表民众，此实则亦显示出他对武昌起义之后由士绅及其代言人所主导的政治局面颇不认同。

《临时约法》第四条曰：“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”对此章太炎反驳道：

夫第二条既言主权在国民全体，而此条行使统治权，乃由非国民所选之参议院，殊不可解。主权绝对不可分离者也，属于国民全体，其行使不必国民全体可也，断不可不由国民所委任之机关。今之参议员，非由国民委任，何能有此特权？此第二条与第四条互相抵触也。（章太炎：《否认》，载《章太炎全集•太炎文录补编》，上册第420页。）

此处章氏声称主权属于国民全体且不可分离，很容易让人想到卢梭的理论。卢梭认为主权是公共意志的体现，如果只是一部分人的意志，那么就只是一种行政行为或一道命令，不能体现主权。同样的，主权也不能被代表，因为意志不能被代表，只能是此意志或彼意志，绝不存在中间物。（（法）卢梭著，何兆武译：《社会契约论》，北京：商务印书馆2003年版，第33、120页。）

章太炎曾称赞卢梭“能光大冥而极自由”，复于清季的政论中时常借用卢梭的学说。（朱维铮：《时期章太炎的政治思想》，《复旦学报（社会科学版）》1979年第5期，第43页。）此处为了论证参议员不具合法性，很自然的他会再次援引卢梭之论。不过他同时主张主权的行使不必经由国民全体，只需国民委任的机关由国民选举出来即可，这与卢梭所强调的主权不可被代表又不尽相同。或许仍然考虑到国权问题，即如何保证政治秩序的稳定，所以章氏对卢梭的直接民权说有所保留。

让-雅克·卢梭（Jean-Jacques Rousseau，1712年6月28日—1778年7月2日），法国十八世纪启蒙思想家、哲学家、教育家、文学家，民主政论家和浪漫主义文学流派的开创者，启蒙运动代表人物之一。主要著作有《论人类不平等的起源和基础》《社会契约论》《爱弥儿》《忏悔录》《新爱洛伊丝》《植物学通信》等。

法学家阿克曼认为，在共和政体下，一旦宪法未能处理好总统与国会的关系，那么二者之间互相对立的权力会运用宪法所赋予它们各自的权利来互找麻烦，国会不断攻击行政机关，总体不放过任何可以摆脱国会束缚的机会，由此形成恶性循环，导致“治理能力的危机”。（（美）阿克曼著，聂鑫译：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2016年版，第18页。）

章太炎所观察到的民初政局在某种程度上正好印证了这一观点。在制定《临时约法》时，国民党人希望借扩大参议院的权力来限制袁世凯，对此章太炎洞若观火。出于“巩固国权”的立场，他指出《临时约法》规定大总统任命国务员及驻外人员须经参议院同意这一条款极不合理，易于导致“以立法院而干涉行政部之权，该院万能，不啻变君主一人之专制，而为少数参议员之专制，且同意之标准难定，稍有才智之士，鲜不为人猜忌，自非乡愿不能通过。”同样的，该法规定国务员一旦受参议员弹劾，大总统应免其职，此举将使参议员“滥用此非常之大权”，势必造成“国务员更换之频繁，虽灶下烂羊，亦将膺选，何暇谋政治之进行乎？”（章太炎：《否认》，载《章太炎全集•太炎文录补编》，上册第421—422页。）

在经历了一段时间的议会政治后，他对黎元洪痛陈：“中国之有政党，害有百端，利无毛末”，在参议院中忙于政治博弈之辈“皆人民之蠡蠹，政治之秕稗，长此不息，游民愈多，国是愈坏。”（章太炎：《与黎元洪（1912年）》，载马勇编：《章太炎书信集》，第384页。）由此可见，章太炎认为名实不符的议会政治不但无补于伸张民权，而且还会影响政治稳定，对国权造成极大损伤。

但章太炎的基本困境在于，他曾希望借助旧官吏与立宪派的政治经验来根据中国现状施政，但对后者的真实面目有所认识之后，便寄希望于作为国家元首的袁世凯能厉行法治，制裁贪渎败政之徒。一旦发觉袁世凯实为此辈的最大庇护者，章太炎又开始与昔日的革命同志共谋大计。可国民党当时无权无兵，非但不能改变现状，反而因“二次革命”失败致使实力大损。在章氏的政治视野里，作为主权所有者的广大国民始终是“沉默的大多数”。

章氏所仰赖的政治实践主体，只是从立宪派与旧官吏到国民党人之间转换而已。无法找到新的政治主体；无法借由组织动员新的政治主体自下而上地彻底推翻旧的政治毒瘤，重建政治组织，达到政治整合；更无法在这一过程中通过不断地实践来真正认识中国社会的复杂性，总结出一套既能符合中国现状，又能让大多数新的政治主体获得参与感与翻身感的政治理论，这或许就是章太炎在民初政争中处处碰壁的根本原因，也是作为政治实践者的章太炎留给后人的最大教训。

（本文摘编自《探索“良政”：章太炎思想论集》，由作者授权转载。）

原作者丨王锐

编辑丨董牧孜、李永博

校对｜李世辉

来源：新京报