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刘士余的年终答卷：

“三个监管”引领中长预期 股市“发展定力”明显增强

■本报记者 朱宝琛

从今年2月20日至今，刘士余接棒中国证监会主席一职已超过10个月。2016年即将结束，刘士余引领下的资本市场监管将交出一份怎样的答卷呢？本报记者梳理这10个月的监管和制度建设进程，记录下其中的大事件和点点滴滴。

接受《证券日报》记者采访的多位业内人士表示，只有强化执法，荡涤尘垢，还资本市场风清气正，资本市场长远健康发展才有坚实基础。在上任之初，刘士余就提出了“三个监管”，即“依法监管、从严监管、全面监管”的监管理念。经过近一年的不断努力，这一理念已贯穿于中国证监会工作的方方面面。

实现资本市场长期稳定发展，有赖于制度的稳定和预期的确定。专家指出，虽然中国股市制度性短板依然存在，监管工作仍然面临诸多挑战，但在刘士余主政证监会的这段时间里，市场的“定力”已明显增强。

依法打击违法违规行为

“常态执法”与“专项行动”并重

近期，中国证监会会同公安部联合部署开展“打击防范利用未公开信息交易违法行为专项执法行动”，一批涉案金额巨大、违法行为十分恶劣的利用未公开信息交易案件将从快从严查处，一些屡屡发案的涉案公司将被重点警示加强内控管理。

这是中国证监会继部署会计师、评估机构等中介机构违法违规专项执法行动、IPO欺诈发行及信息披露违法违规专项执法行动、市场操纵违法专项执法行动后，开展的第4批专项执法行动。

利用未公开信息交易违法行为（俗称“老鼠仓”）损害了市场投资者利益，抹黑了金融资管行业信誉，危害了整个行业健康发展。今年以来，中国证监会就已向公安机关移送了35起利用未公开信息交易案件，是目前中国证监会移送公安机关追究刑事责任比例最高的一类案件。

从今年2月20日刘士余出任中国证监会主席至12月23日，中国证监会通报的作出行政处罚的案件近170起。案件类型涉及内幕交易、操纵市场、信披违规、传播虚假信息、短线交易等。

前不久，中国证监会稽查部门部署开展了“打击市场操纵违法行为专项执法行动”，将16起涉嫌市场操纵案件纳入此次专项打击行动。

针对新型市场操纵，中国证监会还与香港证监会首次联合组织了专题执法培训班，进一步加强执法人员业务交流，提高跨境执法合作的水平，为两地股票交易互联互通机制扩大后可能出现的各类跨境、跨市场新型违法案件做足做好执法准备，为两地联手打击跨境违法进入实战状态奠定基础。

大同证券首席投资顾问郑虹在接受《证券日报》记者采访时表示，可以预期的是，未来内地与香港的证券监管部门将会推动更多监管合作，这有助于提高内地资本市场监管水平。可以期待的是，内地市场的监管执法会越来越成熟。

盯紧各类“看门人”

强化证券期货经营机构市场责任

刘士余任证监会主席以来，加大了对证券期货中介机构的稽查监管，对相关违法违规行为依法予以严厉打击。

事实上，对于中介机构在资本市场中的作用，证监会说得十分明白：“看门人”。因为离开了独立审计和评估机构“看门人”的重要作用，就不会有“公开、公平、公正”的市场秩序，也就不会有持续稳定和充满活力的资本市场。

我们看到，今年以来，打击中介机构违法违规行为的行动次第展开。

根据证监会日常监管部门及交易所对从事证券业务审计和资产评估机构专项检查，以及日常监管发现移交的涉嫌执业违法线索，5月13日，证监会稽查部门决定对6家机构正式启动立案调查的行政执法程序。

这是证监会首次集中专门对审计、评估机构部署开展稽查执法行动，证监会称，这是突出强化中介机构“检查验证、专业把关”的职责定位。

6月24日，证监会布局围剿IPO造假行动。据了解，执法行动将统一部署、协调联动、持续推进，全面覆盖IPO各个环节，全面覆盖发行人、控股股东和实际控制人、中介机构等各类主体，全面覆盖不披露、不及时披露、虚假披露等各种违法行为。

此外，还有多家券商发布公告称收到证监会的调查通知书，因涉嫌未按规定履行职责，证监会决定对公司立案调查。

在趋严的监管下，让券商在做业务时更加谨慎。券商人士表示，监管不断趋严，需要保荐机构更好地履行尽职、勤勉义务，在企业对外发布信息的过程中，更加专业、细致，把底稿做扎实，勤跑项目现场。

事实上，今年以来，监管部门出台多项规定全面加强对券商、基金、资管子公司的监管。业界认为，这些措施将在明年继续发酵，而受处罚的中介机构业务发展将受到较大影响。

而从2016年证券公司分类结果看，7家公司评级被下调。这7家券商分别因经纪业务、两融业务和新股发行保荐业务涉嫌违法违规被证监会立案调查。短期内，公司业务开展会有负面影响，如果整改到位，明年分类级别仍可达到更高级别。

近日颁布的《证券期货投资者适当性管理办法》，也从制度上进一步完善了中介服务机构的担责机制。

完善“全环节”监管机制

覆盖新股发行、并购重组和借壳上市

从日常监管工作看，2016年以来，从新股发行、并购重组、借壳上市以及公司债方面，证监会全面强化了对于上市公司、中介机构、私募基金等诸多市场参与者的监管。

以并购重组为例，截至12月16日，今年以来，证监会已经审核了256家企业的并购重组申请，其中，22家被否，122家无条件通过，112家有条件通过，而且，无条件通过的数量已经超过了有条件通过。

无条件通过和被否的数量大幅增长，体现的是并购重组的审核标准在趋严。而这也符合监管层的监管思路。根据监管层人士此前表态，未来并购重组审核将减少中间地带，重组委的审核结果将变为“无条件通过”和“未通过”两个结果。

事实上，自《上市公司重大资产重组管理办法》的修订征求意见开始，其威力各家公司已有所领教，多家原本已板上钉钉的重组纷纷急刹车，不得不接受“煮熟的鸭子飞走了”的尴尬。

而为强化证券交易所一线监管，证监会还明确了重组上市项目复牌前一律召开媒体说明会。为确保媒体说明会能够如实反映市场疑问，上市公司应当在交易所交易大厅或其他经认可的地点召开，并进行全程网络直播。上市公司应当邀请证监会指定的信息披露媒体参会，且数量不得少于三家。为防止说明会出现不当回复，参会各方应使用事实描述性的语言，不得存在虚假陈述和误导性陈述。

媒体说明会成为监管部门对重组监管的前置机制和预筛机制，前有媒

体说明会，后有并购重组委审核。“两会”夹击，媒体说明会打前阵，正逼着上市公司提高重组含金量。

除了在信息披露监管上发力，监管层还要对借壳上市项目进行现场检查，使之常态化：重组上市项目草案披露后，一律安排现场检查；对2011年中国证监会明确重组上市规则以来已经实施完毕的重组上市项目，也要分批开展现场检查，进行重组上市项目“回头看”；检查发现违法违规行为的，严肃查处。

新股发行方面，中国证监会进一步依法从严审核。

截至12月23日，今年以来，中国证监会已经下发了275家企业的IPO批文，特别是进入11月份以来，新股发行和审核速度更是进一步加快，但审核标准并没有放松。《证券日报》记者经过统计后注意到，截至12月23日，今年已经有18家企业的IPO申请被否，5家取消审核，5家暂缓表决。另外，今年以来，已经有78家IPO排队企业终止审查。

据悉，发行审核部门已经在首发企业审核监管的各环节制定并执行了从严监管的工作机制和措施安排。从首发企业终止审查的情况看，上述工作取得了一定的效果，形成了从严监管态势，提高了监管威慑，净化了市场环境。中国证监会将继续定期公布终止审查企业名单及审核中关注的主要问题等情况，持续提高发行监管工作的透明度，引导发行人和中介机构持续提高问题发现能力和尽调执业质量。

同时，中国证监会已建立首发企业现场检查机制，严格实施IPO各环节的全过程监管，促进发行人、保荐机构、各证券服务机构归位尽责，扎实工作，对IPO中的违法违规行为发现一起查处一起，进一步提高首发企业信息披露质量，促进资本市场健康有序发展。

严格执行退市机制

削弱炒壳卖壳之风

博元投资——这是A股市场上首单因为重大信息披露违法而被退市的公司。在今年3月29日进入退市整理期，并交易了30个交易日之后，博元投资在5月11日正式告别A股。

博元投资退市实践表明，退市制度是保障市场优胜劣汰的重要机制，是抑制投机炒作的重要环节，有助于从源头上、根本上保护投资者权益，优化资本市场生态环境，保障股票市场健康发展。

中国证监会新闻发言人张晓军表示，对这类重大违法公司，资本市场将采取零容忍态度，坚决执行重大违法强制退市制度，将其清除资本市场。按照依法监管、从严监管、全面监管的工作要求，通过全方位监管执法，有效维护市场运行秩序，夯实市场运行基础，促进资本市场健康发展。

另一家典型则是欣泰电气——7月8日，证监会对其欺诈发行正式作出行政处罚，启动强制退市程序。由此，欣泰电气中国证券市场上第一家因欺诈发行被启动强制退市程序的上市公司。

值得关注的是，欣泰电气在退市后不能恢复上市，这是因为根据据相关规定，因欺诈发行暂停上市后不能恢复上市，且创业板没有重新上市的制度安排。

业界人士，像欣泰电气这样在发行上市过程中的欺诈行为，突破诚信底线，无视法律权威，严重侵害投资者合法权益，破坏资本市场正常秩序。对这类重大违法公司，中国证监会将采取的是“零容忍”态度，坚决执行重大违法强制退市制度，将其清除资本市场。通过全方位监管执法，将有效维护市场运行秩序，夯实市场运行基础，促进资本市场健康发展。

让不符合要求的公司退市，一方面是落实“三个监管”的重要体现，另一方面也是为了更好地保护投资者的合法权益。业内人士表示，如果投资者合法权益得不到充分保护，将直接侵蚀投资者参与市场信心，动摇市场赖以生存的根基。而做好市场监管，提振市场信心，极其重要的一环就是加强投资者保护，这是监管机构的职责和使命所在。

中国人民大学副校长、金融与证券研究所所长吴晓求曾表示，刘士余已接近寻找到资本市场的灵魂。他认为，刘士余做得事情非常正确，其中包括把所有的拟上市公司财务信息重新梳理一遍，不合格的公司退去，同时加大退市的力度，打击虚假重组。

实行投资者适当性管理

“双向保护”投资者权益

维护投资者合法权益是证券期货市场的立法宗旨，也是监管行为的出发点和归宿，监管的本质和最终目标就是保护投资者权益。

自刘士余担任中国证监会主席以来，投资者保护工作呈现出了一些新变化，其中之一就是对投资者的保护由被动变为主动。

日前，沪深交易所分别发布了分级基金业务管理指引。分级基金是一种结构复杂、风险较高的金融产品，投资分级基金除了面临证券市场中的宏观经济风险、政策风险、市场风险、技术风险、不可抗力因素导致的风险等之外，还可能面临分级基金份额折溢价、B类份额净值和价格大幅波动、B类份额杠杆变化等特殊风险。前期有些中小投资者对分级基金产品运作机制及其风险

缺乏了解，盲目买入而蒙受了损失。

鉴于此，监管层主动出击，规范分级基金市场投资者适当性管理，正是为了切实保护投资者合法权益。

“将适当的产品卖给适当的投资者”，这是保护投资者合法权益的必然要求。12月16日，《证券期货投资者适当性管理办法》正式发布，依法保护投资者合法权益将有章可循。这是落实“依法监管、从严监管、全面监管”要求，加强资本市场法制建设、强化投资者保护的必要举措。同时，这一制度正是平衡双方利益诉求、约束经营机构短期利益冲动、增强经营机构长期竞争力，是提升投资者自我保护意识和能力的一剂良方。

保护好投资者合法权益，要让投资者的求偿权“硬起来”。在这方面，证监会已经采取了多项举措，比如投诉处理、纠纷调解、救济赔偿等。其中，在调解方面，证监会与最高法在建立组织认定和管理制度、实现诉调对接、提高调节协议权威性、集中调解与示范判决等方面取得了突破。目前，我国已经确定在全国36个地区相应级别人民法院和8家证券期货纠纷调解组织中试点开展证券期货纠纷多元化解工作。

无法行使法律赋予的相关权利，这是中小投资者又面临的一大困惑。中小投资者服务中心实行“持股行权”试点，就解决了这一问题。目前，该项工作已经在上海、广东（不含深圳）和湖南三省市推开。需要说明的是，作为一项创新性的举措，“持股行权”在我国没有先例可循。

《证券日报》记者了解到，该项工作开展以来，已向试点辖区的166家上市公司发送了股东建议函，有132家公司回函表示采纳建议，37家公司已经召开股东大会对公司章程进行了修改。

“通过持股行权工作的带动，我们真正从‘听会’变成了‘参会’。”有投资者表示。

除了持股行权，证监会还开展了其他的一些创新性的保护工作。支持诉讼就是其中之一。《证券日报》记者了解到，通过公益性投保机构提供法律服务，帮助权益受到损害的投资者行使诉讼权，是我国投资者权益保护工作的一个创举。

今年7月20日，中证中小投资者服务中心有限责任公司接受9名因匹凸匹虚假陈述行为受损的投资者委托，将原实际控制人鲜言作为第一被告、其他7名负责任高管以及匹凸匹公司作为共同被告，正式向上海市一中院递交诉状，要求连带赔偿投资者经济损失合计215万元。据悉，这是全国法院系统受理的第一例证券支持诉讼，标志着我国证券市场支持诉讼制度建设开始“破冰”。业内人士认为，此举对市场法制建设具有积极现实意义。

帮助维权只是一方面，如何做好投资者教育工作同样重要。

2016年5月6日，一个值得纪念的日子——中国资本市场首批13家国家级证券期货投资者教育基地正式授牌。据悉，首批投教基地正式命名以来，运行效果良好。无论是实体基地接待的现场投资者，还是互联网基地的访问用户，均呈现量多且持续上涨的态势。目前各基地已基本形成全方位、立体化、宽领域的投教体系，能够满足各类投资者的差异化需求，一定程度上提高了投资者教育的深度和广度。

如今，中国证监会已经正式发布《第二批证券期货投资者教育基地申报工作指引》。下一步，中国证监会将适时对各投教基地开展考核检查工作，建立有进有出、能上能下、动态调整的考评机制，确保投资者能够通过投教基地这种一站式的教育场所，集中、系统、便利地获得规范、实用、优质的教育服务。

坚持“发展是硬道理”理念

制度建设亮点频频

“发展是硬道理”，在依法加强监管的同时，资本市场制度建设也在奋力推进。

上市公司并购重组是近年来资本市场的一项重要工作，也是各路资本关注的热点。不可否认的是，在并购重组活动整体积极的同时，“忽悠式”重组、“跟风式”重组也时有出现，严重损害了投资者的利益。针对这一问题，沪深交易所进一步修订了上市公司停牌复牌规则。随着《上市公司重大资产重组办法》的出台，证监会正不断加强对“忽悠式”重组、“跟风式”重组等的监管，引导上市公司规范运作，老老实实做好主业。让投资者看明白、看清楚、看真实的清新之风正在上市公司群体中兴起。

为进一步规范公司债券发行人现场检查工作，统一检查及处理标准，提高现场检查效率，防范和化解市场风险，证监会对公司债券发行人现场检查工作进行明确。内容包括明确了检查对象的选取方式，确立了以问题和风险为导向的专项检查以及“双随机”抽查等机制；结合公司债券的特点和风险因素，确定了现场检查的内容与方法，列明了现场检查中应关注的重点方面以及可采取的具体检查手段；明确了进场准备、实施检查、结束检查三个阶段应开展的具体工作事项和工作要求；框定了针对检查发现问题应采取针对性措施的相关原则和分工安排。

为促进证券基金经营机构加强内部合规管理，增强自我约束能力，中国证监会起草了《证券基金经营机构合规管理办法（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。据悉，《办法》吸收合并基金行业合规管理规定的有效内容，整合形成证券、基金行业统一的合规管理规则。其中，针对证券基金经营机构各项业务提出共通的合规基本原则，以增强原则导向，指导各机构规范经营，并为实践中加强监管执法提供规范依据，形成以合规管理为主线的监管规则体系。

为了增强监管透明度，证监会决定对上市公司行政监管措施实施全面公开。证监局对上市公司及股东、实际控制人、董监高等相关方采取的行政监管措施，均在作出决定之日起5个工作日内在所在证监局外网公开。证监会也已经对上市公司行政监管措施实行集中公开。

互联互通机制正进一步加强，国际化步伐也一步步加快。12月5日，深港通正式开通。刘士余表示，中国资本市场发展26年来的经验证明，只有坚定不移地扩大开放，才能保持中国资本市场的市场化、法治化、国际化的方向，才能真正提高中国资本市场对实体经济的服务能力，才能真正提升中国资本市场的国际竞争力。

加强制度建设方面，沪深两个交易所也在行动。

上交所将围绕交易所市场运行的核心环节和重点领域，加强市场基础性制度建设，夯实市场发展根基。完善上市制度。突出政策导向、严格上市标准，加强交易所对股票、债券上市审核制度建设。完善交易制度，借鉴成熟市场经验，重点对大宗交易制度、前端控制机制等交易制度进行研究、评估和完善。

深交所表示要切实履行市场组织者和一线监管者的职责，强化市场一线监管，提升风险管控能力，稳定市场各方预期，牢牢守住市场安全运行和不发生系统性、区域性风险的底线。着力夯实市场制度基础和内部管理基础，全面提升市场服务能力，加快建设形成融资功能完善、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的多层次资本市场体系，努力在更高层次、更大范围服务供给侧改革、经济转型发展和“十三五”国家发展战略全局。

业内人士表示，当前正是推进资本市场改革的良好时间窗口，依法监管、全面监管、从严监管的理念，正在通过一项项改革措施陆续落到实处，这有助于建设一个融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到充分保护的资本市场，有助于营造价值投资的市场氛围，对于推动我国资本市场体制机制建设和完善，实现资本市场长期、健康、稳定发展具有重要意义。

从一系列的行动中可以看出，刘士余“掌门”的中国资本市场，正在逐步建立起市场基础扎实且牢靠，配置资源和风险管理等功能有效发挥的新秩序。