〔郑功成〕郑功成社会保障学?

5亿多城乡居民养老保险参保人中至少还有2亿～3亿人可以成为标准的职工养老保险制度参保人

进一步增强基本养老保险制度的公平性

进一步完善基本养老保险基金投资运营制度

文 |《瞭望》新闻周刊记者 陈燕

“健全多层次社会保障体系”“实施积极应对人口老龄化国家战略”，党的十九届五中全会提出了一系列民生领域的重大举措。

其中，养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分之一。“十三五”时期，我国建成世界上规模最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖近十亿人。养老保险制度的公平性、财务可持续性和适应性得到不同程度的提升，但在实践中仍然存在政策不完善、机制不健全、发展不平衡不充分等问题。

据预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化。这对养老保险制度改革与发展提出新考验。

在接受《瞭望》新闻周刊专访时，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成表示，“十四五”时期是养老保险制度走向更加成熟更加定型的改革攻关时期。这一时期，因经济增速下调、人口老龄化加剧和就业结构变化等多重挑战的影响，我国应努力通过完善居民和个体从业人员参保政策、落实全国统筹、推进制度参数式调整改革和健全管理服务体系等具体改革措施，努力实现构建覆盖全民、多元主体共担、保障水平适度、效率改进和发展持续的养老保险制度体系的改革目标。

构建多层次养老保险体系

《瞭望》：“十四五”时期养老保险制度深化改革面临怎样的条件和目标？

郑功成：“十四五”时期，养老保险制度改革仍然具有许多有利条件。

一方面，我国国家制度与治理体系具有显著优势。中国特色社会主义制度决定了养老保险制度应当成为使全体人民走向共同富裕的必要制度安排；中国特色社会主义民主可以更好地兼顾并平衡各方利益诉求；具有超强执行力的中国特色社会主义行政体制可以集中力量改善包括养老保险制度在内的各项民生福祉事业；庞大的国有资产能够为养老保险制度持续发展提供有力支撑。

另一方面，作为应对老龄化高峰来临时的战略储备基金，全国社会保障基金累计结余规模不断扩大，已达到2万多亿元，全面推开划转部分国有资本充实社保基金后，总体规模将达到4万亿元以上；基本养老保险制度覆盖面扩大还有巨大潜力，5亿多城乡居民养老保险参保人中至少还有2亿～3亿人可以从每年100元缴费的参保者转变成标准的职工养老保险制度参保人；全国统筹、基金投资放松等改革举措均会释放出相应的政策红利。

党的十九大报告提出“多层次社会保障体系”，此次五中全会再次明确“健全多层次社会保障体系”，进一步明确了我国社会保障制度改革与建设的重点任务和主攻方向。

作为社会保障体系的重要组成部分，“十四五”期间我国养老保险制度改革与发展的立足点，就是要让养老保险制度走向更加成熟更加定型的目标，抓住关键问题重点推进，基本完成制度优化的任务，使法定的基本养老保险制度率先定型，同时让多层次养老保险体系建设取得实质性进展。

在多层次养老保险体系构建中，尤其要着力发展企业年金并使其逐步覆盖大多数劳动者，成为适度普惠的制度安排。其前提是基本养老保险制度率先定型，用人单位缴费率进一步降低，以给企业年金留出空间。

为此，应进一步明确税收优惠政策，对低收入者给予适当政府补贴；同时放开对经办主体的限制，鼓励一切合法的市场主体经办企业年金业务，允许大企业自主经办企业年金，指导中小企业及社会组织集合举办企业年金，以充分调动各界各方积极性。

边纪红图/本刊

抓住关键深化改革

《瞭望》：“十四五”时期深入推进养老保险制度改革有哪些关键环节？

郑功成：首先要增强养老保险制度的可持续发展能力。一方面，进一步增强基本养老保险待遇的公平性，切实树立起参与主体特别是参保人员的公平和义务意识，坚守互助共济本质，逐步解决机关事业单位工作人员、企业职工与城乡居民养老金差距的问题。

另一方面，可通过完善基本养老保险基金投资运营制度，提升对结存基金的有效利用，进一步提升其可持续发展的能力。

其次是均衡基本养老保险筹资责任。平衡把握职工基本养老保险在用人单位与参保人员之间筹资责任、居民养老保险在政府补贴与个人缴费之间的责任，进一步促进基本养老保险制度健康持续发展。

同时，应针对当前我国灵活就业群体规模不断壮大，人口高流动性与人户分离现象常态化趋势，从切实维护不同就业形态劳动者的养老保险权益入手，出台更加严密具体的促进政策，堵住全民参保可能出现的漏洞，为灵活就业者、各种新业态就业者提供保障。

第三，积极开拓商业养老保险及其他有利于积累养老财富的途径。激发商业性养老保险的内生动力，促进市场主体开发有吸引力的养老保险产品，同时可开辟养老储蓄等新理财途径，满足不同层次劳动者积累养老财富的需求。

《瞭望》：“十四五”时期深化养老保险制度改革的关键手段有哪些？

郑功成：首先，要实现基本养老保险全国统筹，需要让基本养老保险制度从地方利益回归国家层级统一制度安排的本位。

为此，各地区必须牢固树立大局意识，严肃政纪与法纪，杜绝地方通过违法降低缴费基数、变相降低费率、变相提高养老金标准、参保及提前退休“放水”等现象出现。

同时，重构基本养老保险的经办机制，这是确保这一制度依法实施并健康运行的基本条件。作为国家层级的制度安排，“十四五”期间有必要建立养老保险经办机制上下一体的特别法人制，让经办机构在行政主管部门的监管下真正对养老保险制度负责，主体各方分担制度运行成本。

其次，调整影响养老保险制度的参数，包括投资机制、缴费年限、退休年龄、国有资产划拨等，赋予这一制度实现自我平衡、自我发展的内生动力。同时，应注意在养老保险基金与政府财政之间建立防火墙，明确相关主体权责，避免养老保险制度对财政造成冲击。

再者，尽快改变当前养老保险主要依靠政策性文件实施的局面，让养老保险制度体系走向法治化。通过修订社会保险法，为养老保险制度发展提供更加明确的法律依据，通过出台养老保险行政法规，为多层次养老保险体系建设提供具体依据，确保制度健康持续发展。□