〈国有资本投资公司〉国有资本投资公司和国有企业的区别?

文|王娜（西安交通大学经济学硕士，国际注册管理咨询师，具有多年战略规划、组织管控、国企改革等方面的项目咨询经验。现任知本咨询国企混改研究院主管研究员，主要负责国企改革宏观环境分析与发展预测、政策环境分析、混改方案研究与设计等研究与咨询服务工作）

编辑|亿亿本文根据论坛现场作者发言整理，仅作交流之用。

今天我分享的主题是《国有资本投资公司改革的方法与案例》，内容主要包括三个方面：

第一，从国有资本投资公司的改革背景、概念，以及现状来简单的梳理一下改革历程；

第二，结合央企的一些地方典型的改革案例，去探讨国有资本投资公司在改革过程中所面临的一些核心问题，以及一些解决方法；

第三，从发展的角度来看，国有资本投资公司未来的改革趋势。

国有资本投资公司改革背景

首先来看改革背景。

国有资本投资公司以及运营公司，也就是我们常说的两类公司。两类公司是当前完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制的一个重要的载体，从完善国有资产管理体制的角度来说，两类公司其实是国有企业深化改革过程中的一个重要的结果。

那我们将国有企业深化改革的发展历程，划分为四个阶段。

第一个阶段和第二个阶段，放权让利以及政企分开这两个阶段都在为改革国有资产管理体制奠定良好的基础。

制图|知本咨询

第三个阶段是2003年国务院国资委正式成立之后，我国初步形成了管资产、管人、管事项相结合的国有资产管理体制。我国国有资产管理体制的改革也就提上日程。

在随后的不断发展过程中，到了第四个阶段，也就是新时代全面深化国有企业改革这样一个阶段，改革国有资本授权经营体制就成为了当前国有企业改革的一个重要的环节，两类公司作为一个重要的载体也就应运而生了。

知本咨询在和一些企业交流的过程中发现，很多企业对国有资本投资公司以及运营公司的概念还是有一些困惑的。所以，我们总结出了两句话，第一句就是投资公司是搞运营的，第二句就是运营公司是搞投资的。

国有资本投资公司其实是运用产业培育、资本运作这样的一种投资的手段来做产业运营，以服务产业发展战略的。运营公司其实是运用基金投资、价值管理这样一种运营的手段来做资本投资，主要是要提升资本的投资回报率。

从改革实践来看，投资公司其实是先于运营公司改革开始的。2014年的时候，国务院国资委更是主导了第一批有限公司改革的试点，随后的发展过程中，不断进行探索。截止到现在，中央层面已经有81家两类公司，中央层面两类公司中国有资本投资公司占比90%，地方层面有39%。

以上从改革的背景、相关概念以及现状，简单梳理了改革历程，下面知本咨询结合典型案例来看，投资公司改革的过程中到底有哪些核心问题。

国有资本投资公司改革方法与实践

谈到国有资本投资公司，我们肯定首先要明确国有资本投资公司的定位，它的最新定位到底是什么。

今年3月，国务院国资委彭华岗秘书长在调研中国建材的时候，对国有资本投资公司的定位，进行了重新的定义，主要是有效发挥三大方面的作用。

第一个，在国有资本授权经营体制下，发挥政府与市场之间“隔离带”作用。也就是说国有资本投资公司要彻底实现政企分开和政资分开，要成为完全独立的市场化的这样一个主体。

第二个，在推动国有资本布局优化和结构调整过程中，发挥“主力军”作用。也就是说，国有资本投资公司首先要去整合所有产业平台的资源，同时还要去撬动更多其他的资源，最后你还要对资源进行合理的优化配置。

第三个，指导和引领所出资企业的市场化改革，发挥培育灵活高效微观主体的“平台”作用。也就是说投资公司所出资企业，必须要积极主动地去开展市场化改革，在开展市场化改革的过程中，也必须要五脏俱全，要有完善的董事会、健全的市场化选人用人机制、市场化的分配机制等等，来去确保国有资本投资公司能够成为一个综合性的改革平台。

在了解到国有资本投资公司的定位之后，我们来简单分享两个典型的案例，一个是中央层面的中国建材。中国建材在成为两类公司，且明确自身的功能定位之后，探索和建立了一个非常科学合理的发展路径，也推出了很多的改革举措。

典型案例1——中国建材国有资本投资公司4335模式

今天和大家分享的是中国建材总部的“4335”发展模式：树立“四个理念”、做到“三个继续坚决坚持”、建立“三个闭环体系”、明确总部“五大功能定位””。

制图|知本咨询

总体来说，“4335”的发展模式关键点就是要“管好股权”，围绕“管好股权”这一个发展理念去明确三个发展方向、管理体系，最终的落脚点是明确总部的五大功能定位，使中国建材的总部成为一个战略管控型的总部。

中国建材其实在完善法人治理、推进市场化改革等这些方面，都推出了很多的改革举措，也都是值得我们去学习和借鉴的。

典型案例2——成都产投

说完中央层面的改革案例，我们再来看一下地方层面。其实与央企相比，地方的国有企业或者说是两类公司，在规模、体量、专业化分工程度以及市场化程度方面，是处于一个弱势的地位的。那对于这样的国有企业，或者说是两类公司在发展改革的过程中，能否成功，如何去改革呢？其实我们可以借鉴成都产投的典型经验和做法的。

成都产投它是由原先的成都工投吸收合并两家成都市的国有企业改组而成的。成都产投选择这样一种吸收合并改组的方式，一方面是他能够整合和发挥各个公司在各个行业的一些资源和能力；

另一方面，他也践行了成都市产业发展的战略，整合成都市市属的各种资源，尽量来提升自身的规模体量，专业化的分工程度，促使自己能够走向高质量发展道路。

成都产投在成为两类公司之后，其实在产业定位、能力定位以及发展路径方面，也都做了很多的改革。

其中，在能力定位方面，成都产投将产融结合的能力作为自己核心能力来进行打造，其实产融结合这个词并不陌生，也是由来已久。其发展的过程中也存在一些问题，就比如有很多企业在产融结合的过程中，他其实更在意的是这个融资的能力，产融结合最初的目标可能就很难去实现，但是把这个产融结合放到两类公司这一平台的话，他可能就能够实现这一个理想的目标。

成都产投在产融结合的领域，从产业投资能力和金融支持的能力来提升自己的综合能力。那我们重点从这个金融支持能力来看一下，关于金融支持能力的提升，成都产投主要从两方面来进行开展。

一方面，首先要有专业的人做专业的事儿，于是成都产投构建了自己的专业化团队，从内部来提升自己的能力。另一方面，更重要的是成都市国资委的支持。这里就是我们所说的中央和地方层面一些值得我们去借鉴的典型案例。

国有资本投资公司改革面临三大核心问题

其实在国有资本投资公司改革的过程中，很多的企业会面临着多种多样的问题，知本咨询总结了三个核心问题与各位探讨一下。

第一个是与中央企业相比，地方的国有资本投资公司，甚至两类公司数量明显不足，这里面就涉及到改革的力度问题。

第二个是对于很多改组成立的两类公司而言，其实是一个“换汤不换药”的状态，就是说在发展的过程中，它自身的定位和职能是不清楚的，可能在发展过程中自己都比较迷茫，这里可能会涉及到定位和总结构的问题。

第三个是作为国有资本投资公司，下属企业在进行股权多元化改革以及市场化改革的过程中，速度是比较慢的，可能涉及到一些授权方面的问题。

下面我们就分别针对这三个问题，要进行一一的分享。

1、力度问题

制图|知本咨询

第一个关于改革力度的问题。我们来看两组数据，一个是中央层面两类公司数量占央企集团数量的比例是22%，投资公司数量占两类公司数量的比例是90%。这一指标到地方层面，就变为11%和39%，所以说地方层面的国有资本投资的改革力度是相对较弱的。

另外，我们从两类公司的整体布局看一下。

制图|知本咨询

首先，省属层面的两类公司主要集中在长三角，川渝和山东地区，这些地区的两类公司改革力度可以说是比较大的。其他地区的改革力度，还需要大踏步的前进，赶上整体的改革步伐。

另外，在省级以下的两类公司，从图中来看。

制图|知本咨询

全国范围内省级以下的两类公司目前整体的数量是偏少的，那未来，省级以下的国有企业就有可能成为两类公司改革扩容的重点选择对象。

2.1定位问题

从业务角度来看，两类公司可以分为政策性、产业性和金融性这三种类型。

政策性的两类公司。通常是以能源类的两类公司为典型的代表，这一类企业的主要特征是他处于一个不完全竞争市场，资源体量非常大，但是资本的流动性是比较弱的，因为它的主要是从事公共性服务的业务。

产业性的两类公司，以产业集团改革所形成的投资公司为主，西安就有一个非常典型的国有投资公司，就是西工投，他是围绕工业产业布局来服务工业产业发展战略的。在西安的工业领域内，西工投是一个比较典型的国有资本投资公司。对于这一类的两类公司而言，它的特征是处于一个充分竞争市场，但是他的资源是围绕主业来进行布局和优化的，同时他的资本就会随着他的产业要素流动而流动的。

金融性的两类公司，我们常说的国有资本运营公司就是这一类典型的代表。通常是综合利用各种金融资源来去提升他的资本回报，这一类型的两类公司最典型的是资本是高度自由流动的。

这三种类型的公司，比如说金融性的两类公司，它不仅仅只局限于金融性的业务，其实他也可以做一些产业性的或者政策性的业务，这里就涉及到业务融合的内容。

从业务融合的方向来看，主要分成两种类型，第一种是二元业务的融合。就是政策+金融或者政策+产业、产业+金融这三种类型，那其实还有一种更高层级的业务融合，就是政策+金融+产业这种全面融合的一个发展。

从改革实践来看，在业务定位的基础上，又纳入了国资监管的层级和企业的发展阶段。

制图|知本咨询

从整体定位来看，央企的两类公司大部分都集中在全面业务融合的内侧这样的位置，但其中也有一些两类公司已经发展成全面融合。地方层面的两类公司，更多的是在单一元业务结构定位上，但其实他的业务也在向外去扩延拓展。

知本咨询混改研究院算了一下，一元融合，二元融合和全面融合的比例是2.4:2:1。但是总体来看，无论是中央层面还是地方层面，两类公司业务融合发展是一个明显的趋势。

制图|知本咨询

知本咨询根据两类公司的整体定位，构建了一个三维模型。从业务类型、国资监管的层级以及发展阶段这三个维度，来对两类公司进行一个整体定位。无论您是哪一种类型的两类公司，都可以运用知本咨询这个三维模型在我们这个定位图谱中找到自己的位置。

2.2组织结构

接下来是组织结构的问题。在实践的过程中，国有资本投资公司或者说两类公司，它有三种主流的组织结构：平台公司制，事业部制和矩阵式这三种。

平台公司制一般是三层架构，第一层是集团总部的职能部门，第二层是根据产业或者业务去建立的产业平台公司，第三层是企业的生产经营和资本运作的实体。中粮集团就是典型的平台公司制的两类公司，地方层面的四川发展也是采用的平台公司制的组织结构。

一般来说，平台公司制结构适用于发展路径综合且复杂的高层级大中型两类公司，最典型的特征，第一个大规模。有足够的资产规模作为基础，以规模要素作为参考进行授权赋能。

第二个多产业。涉足产业方向越多，投资方向越多的公司，平台公司制的优势越明显。

第三个授权充分，行权能力强。

事业部制。事业部制和平台公司制都是三层架构，不同点就在于第二层，事业部制是内嵌于总部的事业部。在国有资本投资公司领域也有典型的案例，比如重庆机电集团。

通常来看，事业部制适用于发展路径重点较为明确的大多数两类公司。主要特征是第一个产业相对集中，产业发展路径明确。

第二个授权充分，对公司治理能力要求强，且行权能力强。

第三个需要考虑采用成本中心定位还是利润中心定位的问题。如果是成本中心，需要强化与下属企业的信息沟通，将事业部管控职能做实。如果是利润中心，则需要强调事业部在整个业务板块内部的资源调配和对外的核心能力的打造。

矩阵式制。矩阵式的组织架构是两层。第二层是控股公司，浙江交通集团就是采用矩阵式结构的国有资本投资公司。那矩阵式其实在实践的过程中，很少有国有资本投资公司来去采用，一般情况下适用于政策指向明确，产业适度集中且基础扎实，具备一定的风险控制能力，业务发展亟需赋能的两类公司。

对于国有资本投资公司而言，无论选择的是上述哪一种组织结构，都要做到至少以下两点，第一个职能横向不交叉、纵向不重叠，而且覆盖面要广。

第二是要实现人、岗、职、权四者相统一，所以无论您是重新设计组织结构，还是进行内部组织结构的优化，都要建立与业务为主相匹配、与管控治理相匹配的一个组织结构，才有利于企业的改革发展。

3、授权问题

第三个是授权的问题，对于国有资本投资公司而言，既能承接上级授权，又要能够有序对下授权。

当前，有序对下授权如何去做好，是两类公司面临的一个核心的问题，知本咨询结合中央层面和地方层面的一些典型案例来看,目前中央企业授权可能更为充分，地方国有企业也在逐渐完善中。

但是整体来看，有序对下授权一般要做到几个原则，就是一企一策、层层授权，同时也考虑授权的度的问题，就是一定要适度。在授权的过程中，还需要进行监督和评估，要进行一个动态的调整，所以对于国有资本投资公司而言，你在有序对下授权的过程中，一定要有一个清晰的战略目标引领。

一定要考察下属企业的行权能力，再去一企一策、分类授权，那如何去考察下属企业的行权能力呢？

主要就是从治理能力、管理基础和业务特征这三个方面去综合考察。同时，在授权的过程中，还要考虑到适度的问题、监督的问题、动态调整的问题。

国有资本投资公司改革发展趋势

我们结合国有资本投资公司所面临的三大核心问题，以及国有企业改革的三年行动方案，来看一下未来国有资本投资公司发展应该如何去进一步的深化。我们认为主要是从定位、授权、改革这三个方面去持续深化。

定位

明确三大功能定位：隔离带、主力军、综合性改革平台

授权

从授权方面来说，国有资本投资公司要充分实现“政企分开、政资分开”。在后期的发展过程中，还要从国资委、企业自身以及下属企业之间，要加大权责利的改革力度以及职能的改革力度，来充分实现授权和放权。

改革

改革，国有资本投资公司作为一个综合性的改革平台，结合国有企业改革三年行动方案，他的下属企业一定要积极、要率先去开展市场化改革，去推动混合所有制改革。

当然，国有资本投资公司也要去推动下属有条件的企业去上市，有效地发挥自身作为这样一个平台的作用。

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