(18亿亩红线)土地18亿亩红线

来源:法治日报——法制网

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□ 法治日报全媒体记者 侯建斌

新春伊始，广大农民群众迎来牛年新春“政策大礼包”。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称中央一号文件）正式公布，这是新世纪以来，中央连续发出的第18个聚焦“三农”的一号文件。

2020年，农业农村发展克服疫情灾情严重影响，保持了稳中有进、稳中向好的势头，农业生产能力迈上新台阶，耕种收综合机械化率达到71％；农民收入增速连续11年快于城镇居民；农村人居环境明显改善，基础设施和公共服务突出短板加快补上……农业农村发展取得新的历史性成就，为如期全面建成小康社会奠定了坚实基础。

今年中央一号文件围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，对三农工作作出全面部署。中央农办主任、农业农村部部长唐仁健强调，今年的中央一号文件既立足当前，突出年度性、时效性，部署好今年必须完成的任务，是管今年的“任务书”；也兼顾长远，着眼“十四五”开局，突出战略性、方向性，明确“十四五”时期的工作思路和重点举措，因此也是管5年的“施工图”。

以实施乡村建设行动为抓手

今年的中央一号文件包括5个部分共26条。唐仁健说，主要内容可以概括为“两个决不能，两个开好局起好步，一个全面加强”。

“两个决不能”就是巩固拓展脱贫攻坚成果决不能出问题、粮食安全决不能出问题。强调设立衔接过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，确保守住不发生规模性返贫底线。明确要求“十四五”各省（区、市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平，确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上。

“两个开好局起好步”就是农业现代化、农村现代化都要开好局起好步。在农业现代化方面，唐仁健说，突出部署解决种子和耕地两个要害问题，强化现代农业科技和物质装备支撑，着力构建现代乡村产业体系、现代农业经营体系，推进农业绿色发展。农村现代化方面，以实施乡村建设行动为抓手，部署一批农村人居环境、基础设施和公共服务、农村消费、县域内城乡融合发展等方面的重点工程和行动。

“一个全面加强”就是加强党对“三农”工作的全面领导。唐仁健指出，中央一号文件对健全党的农村工作领导体制和工作机制、加强党的农村基层组织建设和乡村治理等方面提出明确要求，强调要强化农业农村优先发展投入保障。

压实党委政府粮食安全责任

悠悠万事，吃饭为大。

“保障粮食安全是一个永恒的课题。”唐仁健认为，去年应对新冠肺炎疫情，粮食和重要农副产品产得出、供得上、卖得好，经受住了一次大考。“可以说，中国的粮食安全是完全有保障的。”但同时要看到，我国的粮食供求一直是一种紧平衡状态。因此，在粮食安全问题上，一刻也不能掉以轻心，而且还必须尽可能多产一些粮、多储一些粮。

保障粮食安全，重点是做好“两藏”，即“藏粮于地、藏粮于技”。“这是确保国家粮食安全的物质基础。”唐仁健透露，下一步，将采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”，牢牢守住18亿亩耕地红线，同时确保15.5亿亩永久基本农田主要种植粮食及瓜菜等一年生作物。

增加粮食产量的根本出路还是向科技要单产、要效益，坚持农业科技要自立自强，下决心打好种业翻身仗，用现代农业科技和物质装备强化粮食安全支撑。

此外，建立“两辅”的机制保障，“辅之以利、辅之以义”。唐仁健说，“辅之以利”，即要让农民种粮有钱赚、多得利，在政策手段上，要坚持和完善农业的价格和补贴政策；“辅之以义”，即压实地方党委政府在粮食安全上的义务和责任。

不同于以往主要强调省长负责制，这次中央农村工作会议和中央一号文件都明确粮食安全要实行党政同责。唐仁健指出，这些努力意在确保各省（区、市）粮食播种面积和产量能够保持稳定，有条件的还要不断提高。

稳慎推进农村宅基地改革

中央一号文件提出，要加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。

“近年来，中央出台一系列政策，依法加强农村宅基地的管理，总体是稳慎推进农村宅基地制度改革，保护农民合法权益。”农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀介绍说，去年，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县市区和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。

吴宏耀指出，试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。“在试点中，着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。”

吴宏耀强调，“宅基地制度改革涉及农民的切身利益，十分敏感和复杂，必须按照中央的要求，要保持足够的历史耐心，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。”同时也要明确，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，要确保改革始终朝着正确的方向向前推进。

加快重点领域关键环节改革

吴宏耀说，“新发展阶段要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，仍然要通过加快重点领域和关键环节的改革来激发农村资源要素的活力，进一步强化乡村振兴的要素支撑。”

“要巩固和完善农村基本经营制度。”吴宏耀指出，经过几年努力，农村承包地的确权登记颁证工作已经基本完成，现在15亿亩承包地确权到户，两亿多农户领到了证书。下一步，要巩固并用好确权成果，稳步开展第二轮土地承包再延长30年试点，保持土地承包关系稳定并长久不变。

同时，深化农村土地制度改革。中央一号文件明确要求，将完善盘活农村存量建设用地的政策，实行负面清单管理，要优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式，要解决乡村振兴中的用地难问题。

吴宏耀说，农村集体经营性建设用地入市的法律障碍已经破除，但在交易要求和程序、权能完善、收益分配等方面还需进一步明确。

吴宏耀指出，“此外，建立农业农村优先发展的投入保障机制。”全面推进乡村振兴，关键还是要落实农业农村优先发展的要求，要真金白银地投、真刀真枪地干。中央一号文件在强化投入保障机制上也提出了明确要求，出台了一系列含金量很高的政策举措。