为什么不顾地方债务、为什么地方债务那么高…

作者莫开伟系中国知名财经作家 中国地方金融研究院研究员

2016年1月11日，财政部曾发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制，及妥善处理存量债务的具体措施（1月11日财政部网站）。

此前，为加强对地方政府债务管理，防范地方政府风险，中央政府于2014年10月2日以（国发〔2014〕43号）专门下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，该《意见》对加快建立规范地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险奠定了坚实基础；而此次财政部对地方各级政府债务余额实行限额管理，实质是对原有《意见》又一次补充和完善，对政府债务余额控制比更加严厉了，可称之为债务管理新政。

顾名思义，对地方政府债务余额限额管理，简单地说就是对一个地区地方政府每年举债余额实行额度控制，严格按照限额举借地方政府债务，地方政府发债规模不得超过规定限额，并将地方政府债务分类纳入预算管理；若遇特殊情况扩大举债额度，需向国务院上报获得批准才能实施；实际上就是控制地方政府不顾后果的任意举债行为，压缩地方政府举债空间。

显然，就目前而言，债务管理新政，具有重要现实意义：一方面，能有效遏制地方政府举债冲动，防止地方政府债务陷入新一轮恶性膨胀怪圈。原本我国各级政府债务已足够庞大了，据审计署数据，截止2014年底中国各级地方政府债务高达20.89万亿元，而权威人士透露可能超过30万亿元。

为化解地方政府债务风险，中央政府允许地方政府发行地方债进行置换，以图减轻地方政府债务负担及化解债务违约风险。而在当前经济不景气及房地产业下滑、土地财政收入锐减形势下，各级地方政府举债冲动就会更大，完全会滋生出一种“顾头不顾尾”的举债行为，债务潜在膨胀风险较大，若不对地方政府债务余额实施限额管理，各级地方政府举债冲动就无法遏制，地方政府膨胀的“潘多拉魔盒”就会被打开，到时会使中国各级地方政府陷入信用风险漩涡。而对地方政府举债余额限额管理，正好可发挥制度约束威力，增强地方政府债务管理意识；同时，可迫使地方政府在举债上无法施展手段，腾挪空间被堵死。

再一方面，能充分发挥上级政府部门履责职能，并充分发挥人大对地方政府举债的监督功能，使地方政府举债膨胀失去了生存空间。此次地方政府债务管理新政强化了省级财政部门在地方政府举债中的监督、调剂职能，下级政府发债需经省级财政部门审批，并由省级财政部门代发，且举债额度每半年需专门向本级人大报告债券发行和兑付情况，使地方政府举债额度及风险状况随时处于被掌控之中，地方政府举债随意突破余额限额的行为将无法得逞。尤其，将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核，强化对地方政府领导干部考核，会增强地方政府主要负责人抓好本级政府债务风险防控的紧迫感和危机感，营造一种不想突破债务控制余额和不敢突破债务控制余额的良好环境，确保地方政府债务始终运行在一个合理区间，不致成为经济新常态下诱发财政信用风险新源头。

当然，地方政府债务余额限额管理也会带来一定负面影响，如在没有土地收入支撑政府财务支出情况下，举债又受到限制，未来不少地方地方政府有可能陷入更加艰难运作窘境，这需中央政府予以认真考虑，同时也需地方努力扶持当地经济发展。

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