18亿亩红线、为什么是18亿亩红线…

18亿亩耕地红线的表述再度出现在中央的一号文件中，当前我国耕地总体形势如何？耕地过快减少的态势是否得到扭转？

2月19日，新华社受权发布《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求，严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。

耕地具有生产、生活、生态等多重功能，是国家粮食安全的根本保证，其重要性不言自明。

自然资源部发布的《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示，2017年年末，全国耕地面积为13486.32万公顷（20.23 亿亩），全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积32.04万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积25.95万公顷，年内净减少耕地面积6.09万公顷。

《全国国土规划纲要（2016~2030年）》要求，到2020年、2030年我国耕地保有量要保持在18.65亿亩、18.25亿亩以上。这是一个约束性指标，即要严格执行、不能突破。

从2017年底的20.23亿亩到2030年的18.25亿亩，两者之间尚有约2亿亩耕地的空间。换言之，这13年间我国耕地数量减少的上限就是2亿亩，折合每年约1500万亩。

图表来源：《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》

耕地面积快速减少趋势已经扭转

多年来，中央三令五申18亿亩耕地红线要严守，能否守得住？

对此担忧，超20亿亩存量耕地面积的现状，似乎可以让外界较为宽心，但我国也曾经历过一段耕地面积过快减少的阶段。

中农办原主任陈锡文曾表示，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩，因为分散在各地，又用了11年的过程，所以并没有引起很多人的警觉。

造成我国耕地减少的主要原因是四个，一是退耕还林，二是非农建设占用，三是灾害损毁，四是农业结构调整。其中，首要因素是退耕还林，根据有关资料统计，1997年到2005年，退耕还林一共减少耕地是1.3亿亩，占的比例相当大，而同期非农建设占用2740万亩。

为了遏制耕地快速下降趋势，加强耕地保护，国务院2005年曾印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知，要求各省（区、市）政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。

此外，作为一种对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，耕地占补平衡政策也不断被强化。

所谓耕地占补平衡，是中央政府为了保护耕地数量而推出的一项政策，简单理解是A省一个建设项目需要占用一定数量的耕地，按照现行《土地管理法》规定，需要补充相应数量和质量等级的耕地。

在这些严格的土地管控制度下，近年来我国年均耕地净减少面积已经大为下降。2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少耕地面积99万亩。

2016年全国耕地面积净减少115.3万亩，2017年全国净减少耕地面积6.09万公顷（约91万亩）。从近三年的情况看，我国每年净减少的耕地面积约在100万亩左右，距离1500万亩的上限还较远。

从近年来的走势看，18亿亩耕地红线暂时无虞，但耕地保护问题并非一个单纯的数量问题。综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，我国耕地保护形势仍十分严峻。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。

从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年一次调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。

根据第二次全国土地调查数据,截至2009年年底，全国有六个省份存量耕地面积超过一亿亩，分别是黑龙江2.39亿亩、内蒙古1.378亿亩、河南1.22亿亩、山东1.15亿亩、吉林1.05亿亩、四川1.008亿亩。

第一财经记者查询相关统计后发现，截至2017年底，上述六省份耕地面积未发生较大变化，距离亿亩关口较近的吉林和四川两地耕地总面积依然维持在1亿亩之上。

2019年1月24日，黑龙江省自然资源工作会议消息显示，全省耕地连续17年实现占补平衡有余。投资9.7亿元，落实土地整治和高标准农田建设任务91.9万亩，国家粮食安全的“压舱石”作用越来越坚实稳固。

从全国层面看，“十二五”期间，我国建设占用耕地1710万亩，补充耕地2561万亩，补充耕地中有1415万亩建成高标准农田，落实了占一补一、质量有提升。

图表来源：《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》

东北黑土地为何质量等别较低？

我国实行最严格的耕地保护制度，所谓保护，不仅是指数量，耕地质量同样是一个重要保护目标。

耕地等别的划分，为耕地保护提供了一个质量层面上“定量”的标准。除了“多少”之外，也能让各界能够更清楚地了解全国耕地的“好坏”。

按照官方口径，全国耕地被评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。全国耕地按照1~4等、5~8等、9~12等、13~15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。

截至2015年末，全国耕地质量等别调查与评定面积为13462.4万公顷（20.19亿亩），全国耕地平均质量等别为9.96等。

如何理解这个等别数据，它与耕地的亩产数据有多大关系？

自然资源部土地整治中心副主任郧文聚表示，目前来看，全国耕地质量的评定等别接近10个等，意思就是亩产600公斤多一点。

截至2015年末，全国优、高、中、低等地面积比例分别为2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。其中，优等地主要分布在湖北、湖南、广东等3个省，占90.28%；高等地主要分布在河南、江苏、山东等9个省（区），占79.89%。中等地主要分布在黑龙江、吉林、云南等10个省（区），占73.73%；低等地主要分布在内蒙古、甘肃、黑龙江等6个省（区），占85.55%。

从土地利用总体规划划分的四大区域来看，中部地区和东部地区耕地平均质量等别较高，分别为7.99等和8.27等；东北地区和西部地区耕地平均质量等别较低，分别为11.24等和11.33等。

东北地区黑土地历来被外界认为是肥沃之地，为什么在官方数据中质量等别却较低呢？这与评价标准有关系。

郧文聚认为，在东北黑土条件下，由于光温水的条件决定了一年只能一熟，这是个先天不足。评定的15等是建立在周年产量上，不是单独比较土壤条件，是个综合比较的结果。

“好地究竟在哪里？洞庭湖那块是主要的一块。南方来讲相对也是好地，好地的概念是什么？这个耕地周年能够提供的产量的高低。北方地区一年一熟，就提供了一季收获，南方一年三熟提供了三季的收获。”郧文聚称。

耕地等别的划分，还完善了耕地占补平衡制度，确保建设占用与补充耕地数量质量相当。

“常说要防止占优不占劣，是一种定性的描述。有了等级标准，就可以明确下来，只能占用低等级的，不要占用高等级的耕地。同时补充耕地时也可以用定量的方法来评定补充的耕地到底是好了还是差了。”一位原国土部官员曾对第一财经记者说。