[社会养老保险制度]国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度

□孙宏涛 申鸣阳

纵观全球范围内的福利保障制度中，英国作为最早建立社会保障的国家之一,从创立之早到经历多次改革后之完善，其多层次、多体系的养老保险制度都堪称全球的成功典范之一。通过研究英国的养老保险制度，可以为我们提供宝贵的借鉴经验。

一、英国养老保险制度的体系

在坚持“普遍性”原则以及政府提倡“只有每个个人才能决定自己的养老金待遇水平”的宗旨下，政府建立的制度结合个人大量的选择机会共同构建了复杂的英国养老保险制度。虽然每个人的养老金从缴纳期限、费用、基金管理以及最后领取金额，会根据个人主客观情况出现多种可能性，但英国养老保险制度还是形成了清晰、典型的三大支柱。

（一）第一支柱

第一个支柱是实行现收现付、法定的国家养老金，可分为国家基本养老金计划（BSP）、国家补充养老金计划（S2P）、新国家养老金三部分。

国家基本养老金保障公民的最低生活保障和收入，覆盖范围包括全体国民。以国民保险税的方式缴纳，在达到国家法定退休年龄（根据现行法律,现在英国男性最高可以工作到65岁,女性到63岁）以及缴费年限后就可以领取。

国家补充养老金计划作为基本养老金的补充，其目的是通过设立不同养老金等级，鼓励人们额外多缴费，以提高国民养老基金的支付能力。其前身是于1978 年实施的国家收入关联养老金计划（State Earnings Related Pension Scheme，简称SERPS），是一种要求全部雇员参加的强制性收入关联计划。由于国家收入关联养老金计划有最低收入的限制，许多低水平群体达不到这一标准而无法加入相关计划，布莱尔工党政府上台后对SERPS进行了改革，2002年后改称国家第二养老金计划（State Second Pension，简称S2P），它的准入门槛仍然很低，任何已缴纳了国民保险费且没有职业养老金或私人养老金的雇员将自动具有享受的资格。

（二）第二支柱

作为第一支柱的国家养老金满足了雇员退休后的最低生活需要，而作为第二支柱的私营养老金才是英国养老保险体系中最重要的组成部分，是雇员养老金收入的主要来源。由企业和员工共同缴纳，是一种由第一支柱通过协议退出、给予税收优惠等形式进行有效转换和衔接的私营养老金，其具体分为职业养老金计划和私人养老金计划两部分。

私营养老金最初主要是以“协议退出”计划为激励措施来推行的，所谓“协议退出”计划是撒切尔夫人改革时期为了减少政府在社保方面的财政压力，让企业和个人承担部分责任设立的。政府通过激励雇员得到更高的收入和福利，促使雇员从国家收入关联养老金计划中“协议退出”，该计划减轻了政府开支。私营养老金计划并不是雇主完全自行设立的，而需要经过政府审批，审慎运行并保证最低养老金水平。

职业养老金计划是指由雇主机构发起设立的与特定的职业相关联的养老金计划。在2013年英国颁布新的养老金改革法案规定，22岁以上、年收入超过9440英镑的雇员，要求“自动加入”职业养老金。同时为保证强行加入职业养老金政策的顺利开展，英国专门成立了国家职业储蓄信托（NEST），以0.3%的超低年管理费承接中小企业账户的投资管理服务，强制雇主和雇员为退休储蓄，并由政府提供一定的财政补助。

个人养老金计划是由金融机构组织设计并提供的，个人依据自己对退休生活的要求来自行安排退休养老金计划。主要可分为存托养老金和个人投资养老金两种类型。存托养老金计划以低管理成本为核心要求，规定该养老基金管理人收取的最高管理佣金不得超过养老基金价值的1%。存托养老金计划的可以由雇主、金融机构以及工会组织等提供，并负责运营管理，提供者与管理人重合。雇员个人定期拿出收入的一部分存入专门的个人养老金账户，是养老金的所有权人；而个人投资养老金与存托养老金的差别在于，个人投资养老金允许个人控制基金投资构成、负责基金的投资，基金养老金计划提供者（即基金管理人）负责除投资外的其他一切管理，雇员自己管理投资事宜。

职业养老金计划和个人养老金计划这两类私营养老金必定会形成一笔养老基金，基金的运行管理需要监管以确保资金的安全运行，因此英国政府规定私营养老金供应商需要在金融行为监管局（FCA）注册并审核，同时管理运行过程需要接受养老金监管局的监察。

（三）第三支柱

最后一个支柱分为独自的补充性缴费、个人储蓄养老金及以补充性商业养老保险。独自的补充缴费养老金计划是1987年金融法案提出的，规定允许雇员在雇主设立的职业养老金计划之外另外建立“独立自愿补充缴费”，若雇员离职，基金可以根据雇员的意愿自由转移，不受原雇主单位的制约；个人储蓄养老金主要是个人在青年、中年时期积累的财产以补足老年生活的资金；补充性商业保险是公民依据经济状况在金融市场上自行选择金融机构发行的商业养老保险。

二、英国养老保险制度对我国的借鉴与启示

（一）建立多层次的养老保险体系

我国应逐步建立起多类型、多层次、多支柱的养老金制度，核心在于将基本养老保险制度的部分责任转移出来,由其他形式的养老保险制度来承担。我国虽然建立了职业年金、企业年金等补充养老保险制度，但是覆盖面小、参保人数少，全国参加企业年金的职工仅占城镇就业人口的5.8%-6.2%，机关和事业单位职业年金制度于2015年才建立，对我国养老保险制度的支撑薄弱，远没有达到第二支柱应有的地位和作用。

因此，我国需要借鉴英国在发展职业养老金、个人养老金等私人部门养老金方面的经验，通过设计税收优惠或税收递延等制度，同时鼓励私人储蓄和商业保险的发展。引入“自动加入”制度，打通第一支柱转向第二支柱的通道，增强第二支柱、第三支柱的作用，真正建立起多支柱的养老保险体系。

（二）坚持公平与效率的对立统一

结合中国现实国情,面对收入差距拉大、贫富差别明显的现象,我国养老保险制度改革在借鉴英国“市场化”经验的同时,还要看到英国养老保障制度有公平与效率有机结合的一面,决不能盲目、片面地追求效率。

关注弱势群体。政府应在养老保障领域中,合理利用转移支付等再分配手段,增加给付。通过逐步缩小贫富差距,让更多的人经济增长的成果；坚持养老金并轨制，机关事业单位职工与企业职工实行相同的养老保险制度，同类人员执行相同标准，实现企业和机关事业单位各种社会保险制度的有效衔接，消除待遇差距，维护公平，促进全面小康；稳定养老保险缴费率。过高的缴费率可以暂时缓解人口老龄化和抚养比大幅提高的压力，但却不利于当期消费和宏观经济增长，我国养老保险缴费率较高，其中单位缴费率达到 20％，许多中小企业难以承受，降低企业雇佣成本才可以提高企业的缴费积极性。

（三）加强社会各主体对养老保险的责任

英国养老保险市场化改革的实质是政府责任、个人责任的重新定位。因此，政府应承担起养老保险基金的运营、管理和安全监管责任，规范养老基金的管理。目前我国养老保险基金管理体制存在漏洞，很多规定形同虚设，监督检查也很难到位，致使养老保险基金的挤占、挪用现象十分严重。同时企业应严格履行社会保险缴费义务，积极承担社会责任。在享受员工创造的价值之外，更要保障员工的社会福利。

本文源自中国保险报网

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