创新社会管理体制,创新社会管理体制是哪次会议

作者：中共山东省委讲师团博士 姜照辉

“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为这次全面深化改革的总目标之一，既是十八大提出执政方式现代化的具体路径，也是中国加快实现现代化的关键所在。作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理体制创新不仅从表述方式上体现了社会管理方面的变革，也从实际操作层面引进了有利于维护社会稳定，缓解社会矛盾，增进社会活力的各种举措。

一、全面把握社会治理体制的内涵

“治理”一词来源于公共管理领域，根据全球治理委员会的定义，治理是各种公共的、私人的机构和个人，管理共同事务诸多方式的总和。在治理过程中，政府的宏观调控职能、企业的市场主体作用、社会组织的网络能力，能够相互配合、彼此补充，协同推进社会发展。创新社会治理体制，将原有的社会管理改为社会治理，仅仅一字之差，但是其中的深意却大有不同。首先，社会治理与社会管理的主体不同，社会管理的主体是政府，而社会治理的主体除了政府之外，还有与社会事务密切相关的社会组织和个人；其次，社会治理与社会管理的方式不同，社会管理通常采用的方式是运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会事务进行自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理，而社会治理则通过合作、协商、自治等手段，对社会事务进行上下互动的交叉管理；第三，社会治理与社会管理的权威基础不同，社会管理的权威基础是政府的法规命令，而社会治理除了法律法规之外，也包括法治、德治、自治、共治等权威基础。

建国以来，特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。党的十六届三中全会提出了完善政府社会管理和公共服务职能，党的十六届四中全会提出了加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，党的十六届六中全会提出了创新社会管理体制、激发社会活力，党的十七大提出了完善社会管理、健全基层社会管理体制，党的十八大提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制，增强社会治理水平的新要求，这是我们党深入分析社会发展阶段性特征得出的新结论、引领社会进步的新标志。

社会治理是全社会共同参与的管理过程，因此，必须在治理的系统性上有所突破，必须发挥与社会事务相关的利益群体的积极性，鼓励各种行为主体参与治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，从而进一步解放和增强社会活力，使整个社会都行动起来，为维护社会群体利益、解决社会问题发挥自身应有的作用。

二、创新社会治理体制是全面深化改革的重要内容

创新社会治理体制是实现全面深化改革总目标的重要内容。《决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系是由经济、政治、文化、社会和生态文明的各个方面的治理方略构成的，社会治理体制是其中的重要组成部分，《决定》关于创新社会治理体制的改革布局，与整个国家制度体系和各方面体制机制的改革和完善紧密相关。

创新社会治理体制，也是应对改革开放社会现实的重要措施。经过30多年的发展，我国的改革已经进入了“深水区”，经济发展和人口流动性增强使社会结构和社会组织形式发生了重大变化，随之而来的是社会管理领域的很多问题，主要表现在：一是从经济层面看，随着经济体制改革的不断深入和经济结构调整不断推进，工业用地、城市用地需求激增，农村土地征收使用、城镇房屋拆迁过程中出现了很多矛盾和问题；经济利益导向下的企业发展模式在安全生产、环境保护、产品质量等方面引发了不少公共问题。二是在社会层面，多种所有制经济共同发展和民众思想观念、社会意识变迁带来了社会组织数量的增多和运营形式的多样化，其科学运作需要调整管理手段，其活力和作用的发挥需要创新管理方式；机关和事业单位承担的社会管理职能剥离，“单位人”转变为“社会人”过程中管理权限模糊和流动人口管理地域性限制和多头管理等问题依然存在。三是在互联网和社会安全等领域，出现了很多新问题，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。同时，随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。特别是面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微客、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长，如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。

三、创新社会治理体制的主要任务

《决定》提出要“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”总结起来，创新社会治理体制的任务包含三个方面，一是解放和增强社会活力，二是有效预防和化解社会矛盾，三是保障国家安全。

（一）采取措施，解放和增强社会活力

1.实现社会治理的广泛参与，其根本就是处理好政府和社会的关系，加快实施政社分开。对此，全会指出，一方面，政府不再直接提供公共服务，建立健全政府购买服务机制，基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、文化体育、残疾人服务等，要逐步加大政府购买公共服务的力度。在实际运行中，很多社区已经在政府购买“居家养老”服务方面做出了有效的尝试，既缓解了公共养老院供应不足的问题，也成为解决就业压力的重要手段。而非基本公共服务领域，凡是适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择的方式交给社会组织承担。同时，也要实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，改变行业协会商会的行政化倾向，现任国家公务员不得兼任行业协会商会、基金会的负责人，真正给予社会组织的法人主体地位。另一方面，政府加强监管力度，规范社会组织运营，一是完善社会组织法人治理、资金管理、信息披露、年度检查等制度，实行社会组织分类评估，制定社会组织合作活动等行为规范，完善行政执法制度，依法查处社会组织的违法违规行为；二是规范引导社会组织涉外活动。支持社会组织开展国际交流合作，利用国家对外援助资金到境外开展公益活动，鼓励行业协会商会代表我国企业参与国际市场标准和规则制定；三是加强对在华境外非政府组织的管理，制定境外非政府组织项目、资金、人员管理制度，制定境外非政府组织活动领域准入目录，引导境外非政府组织在我国经济、科技、教育、卫生、文化体育、环保等领域依法开展活动。

2.社会治理从政府主导向政府主导和社会共同治理转变，《决定》指出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。”

第一，社会治理能力，直接反应党的执政能力，要加强党委领导，充分发挥各级党委的领导核心作用，各级党委要总揽全局、协调各方运作，确保社会治理的正确方向。同时要把基层党组织和广大党员组织起来，去做直接服务群众的工作，努力渗透到社会治理的各方面、各环节，把党的政治组织优势转化为治理服务优势，提高引领社会、组织社会、治理社会、服务社会的能力。

第二，社会治理是政府的基本职能，政府不能越位、错位、缺位。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须让路。但社会治理与经济建设有区别，不宜像定位政府调节经济那样，把政府治理社会定位于补缺。应该切实发挥政府的主导作用，该由政府管的，一定要管好、管到位，不能推给市场、社会；不该政府管的，应该交给市场、社会。特别要整合政府资源，明确任务分工，形成各负其责、运转高效的合力。

第三，社会组织作为社会治理的重要主体，其能力发挥的好坏，直接影响到社会治理体系的构建。因此要激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。截至2012年底，全国依法登记的社会组织有4902万个，备案的城乡社区社会组织将近40万个，这些社会组织在文化、经济、宗教等各个方面都发挥了重要的作用，促进了文化活力、实现了信息沟通、引导了一些好的社会风尚，但是在实际运营中，由于政府对其监管限制不合理，监管力量薄弱，因此往往限制社会组织的登记和运营。为了更好地发挥社会组织的社会服务的职能，促进社会组织在我国的发展壮大，《决定》指出，成立行业协商商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除依据法律法规和国务院规定需要前置审批外，可直接向民政部门依法申请登记。

第四，居民自治是普通民众参与社会治理的重要手段，深化居民自治，让居民参与同自身生活密切相关的各项社会事务，是社会治理体制不断完善的重要内容。随着经济发展，社区治理已经开始取代原有的单位管理，成为居民参与社会事务的主要途径。因此要积极适应新形势、顺应居民新需要，完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽居民参加社会治理的方位和途径，丰富居民参加社会治理的内容和形式，让居民能够依法办理自己的事情，发挥居民在基层社会治理中的主体作用，促进政府治理与社会组织调节、居民自治的良性互动。

（二）采取措施，有效预防和化解社会矛盾

随着经济发展和社会进步，各种利益主体之间围绕着资源占有和使用的利益争端增多，群众对关系自身健康的重大决策的透明度的要求提高，人民群众维权意识和平等意识日益增强，由于信息不畅等原因，导致了很多社会矛盾的出现。对此，《决定》指出要“创新有效预防和化解社会矛盾体制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”。一是发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层民众自治组织以及新闻媒体等组织的社会利益表达功能，改革信访工作制度，实行网上受理信访机制，畅通和拓宽群众利益表达的渠道，引导群众正确、理性、合法表达利益诉求。二是加强社会矛盾化解工作，针对各种社会治理的热点和难点问题，进行经常性的分析排查，加强对重点地区、特殊群体的走访和调查，对发现的问题，要依法按政策进行解决。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调解处理化解矛盾纠纷综合机制。通过改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行文。三是建立心理干预机制，很多社会矛盾最终酿成冲突的原因是个人的心理承受能力太差，因此要广泛宣传普及个人心理健康知识，建立心理危机干预预警机制，防范和降低社会风险。

在群众关心的社会决策方面，要健全重大决策社会稳定风险评估机制。完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序，凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不支持的事项缓解出台或者不出台，防止因决策不当而损害群众利益，引发社会矛盾。

（三）健全公共安全体系，维护国家安全

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。由于监管不到位，食品药品安全和社会安全问题已经严重影响到了群众的日常生活，甚至也影响到了政府的公信力。同时，信息化技术的现代化、普及化，极大地扩大了信息的传播面和传播速度，这些既是社会文明进步的象征，也是对传统的社会管理理念和体制的新挑战。对此，要通过创新社会治理体制，更好地发挥各部门之间的协调，缓解社会矛盾，保障食品药品安全和社会安全，确保社会安定有序，为改革和发展提供一个好的发展环境。

加强国家安全的顶层设计和摸着石头过河相结合，实现自上而下的安全预防控制和解决体系。《决定》提出要健全公共安全体系，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。设立国家安全委员会，是我们党统筹国内和国际两个大局、整合对内对外事务、创新国家治理的重要举措，也是我们党关于国家安全的一项新的顶层设计。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。国家安全委员会的主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。国家安全委员会的设立，体现了我们党在捍卫国家安全和国家利益方面的决心和意志，对于加强国家层面的危机应对与管理必将产生重大而深远的影响。

在涉及到公共安全的具体政策方面，一是完善统一权威的食品药品安全监管机构，通过借鉴国外经验，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。加快食品药品企业和个人信用体系建设，完善守信受益、失信受损的激励惩戒机制，使提供安全食品药品成为生产经营者的自觉行为。只有如此，才能真正解决好这一人民群众最关心最直接最现实的利益问题。二是深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。近年来，社会生产活动中的重大安全事故频发，给人民群众生命财产造成了重大的损失，想要从根本上解决安全生产领域的问题，要突出事前预防这一环节，坚持安全第一、预防为主、综合治理。改革安全绩效考核办法，加大安全绩效在领导干部政绩业绩考核中的权重，使安全生产与经济的发展同步规划、同步部署，同步推动，使群众平安幸福的享有经济社会发展的成果。三是构建立体化治安防控体系，加强社会治安综合治理。运用现代科技手段，按照网络化、社会化、信息化的要求，点线面结合，打防管控一体化运作，加强重点治理，从而减少和预防社会犯罪活动。同时，针对一些社会热点问题，例如征地拆迁、劳资纠纷、非法集资等容易引发社会群体性事件的矛盾纠纷，要及时排查，预防和减少群体性事件的发生，维护社会稳定。四是加快完善互联网管理领导体制。提出坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制。目的是整合相关机构职能，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确运用和安全。

国家治理水平是检验一种社会制度是否比较完善，比较定型的重要标志，对中国特色社会主义制度建设提出了更高的要求，面对复杂多样的快速转型社会,多元互动、共同协作的权力运行过程更适合于现代社会建设。这也决定了社会治理必须遵循动态和权变原则,因时、因地施治,不断推进社会治理模式的结构性转型。因此，社会治理体制的构建和创新，不仅有助于完善政治体制改革和进一步解放和增强社会活力，而且也助于增强我们对中国特色社会主义制度的自信。□