“地方政府专项债“政府专项债券如何偿还

地方政府专项债券政策解读

■ 瑞华会计事务所兰州分所

一、地方政府专项债券概述

地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

（一）专项债券特点

封闭运行：以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。

预算管理：项目产生的现金流应当反映为政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理。凡是政府性基金收入项目分类中的项目都可以探索发行专项债。

自求平衡：项目收入要大于为该项目筹集资金所发行的债券的本金和产生的利息费用，实现收益覆盖本息。

（二）专项债券主要内容

1.债券规模。严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。2019 年省财政厅核定临夏州政府债务限额139.36亿元，政府债务余额126.9亿元，债务率为43%，州县市政府债务余额均未超出省上批准的债务限额。

2.债券项目。分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。2019年临夏州共争取到政府债券资金34.3亿元（专项债券10.1亿元，一般债券24.2亿元），有力支持了易地扶贫搬迁、棚户区改造、公立医院、寄宿制学校建设、污水处理、农村公路建设、供水工程等项目，确保了州县市确定的重点建设项目顺利实施，为全州经济社会高质量发展提供了资金保障。

3.债券发行。项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。

4.信息披露。地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

5.偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

（三）专项债券的使用领域

地方政府专项债券项目重点围绕以下“三个方面、七大领域、十大行业”进行谋划。

“三个方面”指：一是专项债券用于政府投资项目，不安排企业投资项目、土地储备项目和市场化经营的产业类项目；二是必须是政府迟早要干的项目；三是申报的项目必须要有一定收益。

“七大领域”指：一是交通基础设施，包括铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场；二是能源，包括天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）；三是农林水利，包括农业、林业、水利；四是生态环保，包括城镇污水垃圾处理、流域水环境治理；五是社会事业，包括教育（学前教育和职业教育）、卫生健康、养老、文化旅游、其他社会事业；六是城乡冷链等物流基础设施；七是市政和产业园区基础设施，包括供水、产业园区基础设施。

“十大行业”指：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等行业项目。

（四）专项债券资金可作为项目资本金

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），提出要依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，明确可将专项债作为符合条件的重大项目资本金。专项债券作为符合条件的重大项目资本金必须具备三个条件：一是应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；二是涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；三是评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。同时还规定不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

（五）专项债形成资产的监督管理

按照国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）文件规定，项目收益专项债券用于有一定收益的公益性项目，如土地储备、政府收费公路等。这些项目形成的对应资产，必须严格加强管理，为今后到期专项债务偿还提供有力保障。一是专项债券形成的资产是国有资产的重要组成部分。省级财政部门要按照财政部统一要求，同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，实现对专项债券对应资产的动态监测。二是地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

二、专项债券申报发行的具体要求

专项债券申报项目必须有中介机构出具的“一案两书”：《专项债券项目实施方案》和《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》。除此之外，针对不同用途的专项债券项目，还有一些具体的要求：一是土地储备专项债券要有相应的土地储备债券额度，项目实施机构必须在国家土地储备机构名录之中，要有省政府关于建设用地的批复或收储协议，有可行性研究报告及批复，明确项目建设期和开工时间，土地权属要明确，项目收益需覆盖债券本息。二是棚户区改造专项债券要有相应的棚改债券额度，省住建厅出具的该项目纳入全省棚改计划的函、项目立项、可研批复、安置方式要符合国家政策，资本金落实情况等（不低于20%），项目收益要覆盖债券本息。三是其他领域专项债券要有相应的债券额度、项目立项、可研批复，明确项目开工时间，项目收益需覆盖债券本息。

（一）项目建设资金来源方面的要求

根据国家发改委《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金〔2015〕2010 号）规定，项目建设资金来源应全部落实，其中投资项目资本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的有关要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位，贷款银行应出具贷款承诺函，其他资金来源应提供相关依据。项目实施主体的实际控制人应对项目可能超概算情况提前作出融资安排，确保项目建设资金足额到位。一是项目建设资金来源全部落实，财政资金应出具中央财政资金或地方配套资金拨付文件等；借款应提供银行出具的贷款承诺函、授信书或贷款合同；其他资金来源须提供可靠资金来源证明文件。二是2019年6月前发改部门批复的项目，若存在项目单位自筹部分，须提供可靠地资金来源证明文件，并由项目主管单位出函盖章。2019 年 6 月以后经发改部门批复的项目，如批复中写明了资金来源，严格按发改部门的批复资金来源落实资本金。三是项目建设期、运营期均应根据建设、运营需求做好融资计划，债券存续期内不能存在因资金短缺造成项目建设无法进行、项目建成后无法运营、运营无法偿还本息的情况。四是因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

（二）项目收益方面的要求

根据国家发改委《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金〔2015〕2010 号）规定，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益；项目收入是指与项目建设、运营有关的所有直接收益和可确认的间接收益。项目收入包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴等。其中，财政补贴应逐年列入相应级别人民政府的财政预算并经同级人大批准列支，条件成熟后还应纳入有权限政府的中期财政规划。债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%“。一是针对项目建成后的运营收益预测情况进行分析，根据发改部门批复的《项目可行性研究报告》中项目经济效益分析数据，主要评估项目运营后的收入来源、销售价格、销售数量、运营成本和上缴税金的预测是否合理。二是对地方政府可取得的项目对应的政府性基金收入和可用于安排发债项目还本付息能力进行评估。三是对项目运营期内可取得的政府补贴可靠性进行评估。

（三）项目偿债覆盖率方面的要求

根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财 预〔2017〕89 号）中要求，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

（四）对项目融资与收益自求平衡方案后续监督方面的要求

根据财政部《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办库〔2019〕364号）要求，从2020年4月1日起，各地发行地方政府新增专项债券时，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，以表格形式展现项目核心信息；发行的新增专项债券存续期内，各地应当按照模板格式，每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应当进行必要说明。

三、项目融资与收益自求平衡方案编制的前期准备

1.项目基本信息，包括项目名称、项目简介、项目概况、投资总额、建设内容、建设期等。

2.项目资本金来源信息，如有中央预算资金和地方配套资金的需准备资金拨付文件，如有其他资本金来源也需准备资金来源证明文件。

3.项目融资信息，包括融资计划、融资方式，如有借款资金准备借款合同、授信协议等。

4.经有权限的部门批复的《项目可行性研究报告》。

5.项目销售价格、数量的预测依据、价格批复文件、运营成本、上缴税金预测明细及依据。

6.如使用项目对应的基金收入和政府补贴收入偿债资金来源，准备近三年本级政府预算及收支完成情况表。

近年来，中央和省上高度重视临夏州经济社会发展，先后出台了一系列扶持政策，尤其是在申请债券额度时给予了一定的倾斜照顾，从纵向看取得了一定的成效，但从横向看，与其他兄弟市州还有很大的差距，谋划储备的大项目好项目还不多，在谋划申报项目上仍存在一些不容忽视的问题。一是对政策学习研究的还不够，对国家政策和投资导向分析研判不到位，捕捉机遇的能力较低，研究谋划项目的能力水平有待进一步提升。二是科学谋划项目不精准，特别是谋划的重大项目数量少、投资小，有些项目与国家战略和重大政策结合的还不够紧密，缺乏带动性强的大项目。三是债券项目可研报告编制还不够规范，部分可研报告甚至缺少最重要的“经济效益评价”部分，无法测算项目收益，导致无法申报专项债券项目。

为此，各级各部门要从以下几个方面抓好专项债券争取工作：一是领会政策精神，提高学习落实政策能力。要紧盯中央省上出台的各类政策导向，解放思想，转变观念，创新举措，立足州情实际，切实增强政策敏锐性、主动性，认真学习政策、研究政策、吃透政策，抓紧谋划一批公共卫生、道路交通、应急储备、民生保障、城乡环境治理等方面的重大项目，加大债券争取力度，尽最大努力把政策机遇转化为实实在在的项目和资金。二是科学研究谋划，有力推动重大项目建设。临大高速公路建设项目前几年原计划通过PPP 模式谋划建设，因融资成本过高无法实施。去年以来州委州政府经过科学研究谋划，拓展项目运作模式，加强与省公航旅集团的合作，完善项目实施法人结构，积极与省上衔接汇报，确定将临大高速公路项目列入省级专项债券，由省上还本付息；今年实施的临洮（安家嘴）至临夏一级公路建设项目，经过积极争取，省上已列入“十三五”规划，利用省级收费公路专项债券融资建设，由省上还本付息，这两个项目省级专项债券资金达 134.8 亿元，是我州近年来累计专项债券资金28.9亿元的4.7倍。以上两个项目的成功实施，充分说明了精准科学谋划项目的重要性，为此，全州各级各部门、州县国有企业要转变以往的思维模式，主动担当，积极作为，抢抓“十四五”规划编制的重大政策机遇，进一步加大与省公航旅、建 投、文旅投等投融资集团的合作，有针对性的做好项目谋划、包装和运作，争取我州更多以交通道路为主的基础设施建设项目列入省级专项债券项目计划，减轻州县市偿债压力，加快全州重大项目建设进度，推动各项事业全面发展。三是认真编制可研报告，提高项目申报成功率。省上审核专项债券项目时，由第三方机构对可研报告中“经济效益评价”部分进行评估，行业主管部门要严格按照《甘肃省项目收益专项债券操作指引》要求，认真编制可研报告，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，确保项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。四是建立协同配合机制，全力做好项目前期工作。全州各级各部门要加强与省上住建、国土、交通等部门的对接汇报，争取我州更多的项目列入发改部门项目库和规划之中。相关行业部门要提前做细做实项目论证、土地审批、规划设计及工程审批立项等前期工作，确保申请的专项债券项目资金到位后能够及时开工建设，形成实物工作量。